【摘要】中國(guó)養(yǎng)老金經(jīng)歷了單位退休金、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)兩個(gè)發(fā)展周期,正在進(jìn)入“國(guó)家保基本、個(gè)人搞改善”的第三發(fā)展周期?;诶淆g社會(huì)發(fā)展時(shí)間表和公共品理論,總結(jié)發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn),梳理中國(guó)問(wèn)題,應(yīng)實(shí)行夯實(shí)基礎(chǔ)養(yǎng)老金、做大職業(yè)養(yǎng)老金、管好個(gè)人養(yǎng)老金的政策措施。
【關(guān)鍵詞】養(yǎng)老金 問(wèn)題 社會(huì)保障 【中圖分類(lèi)號(hào)】C913 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
中國(guó)養(yǎng)老金制度經(jīng)歷了單位退休金、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)兩個(gè)階段。新中國(guó)成立初期,借鑒蘇聯(lián)和德國(guó)模式,建立了以企業(yè)責(zé)任(1956年以后演變成為國(guó)有企業(yè)責(zé)任)為主的城鎮(zhèn)職工勞動(dòng)保險(xiǎn)退休金制度。改革開(kāi)放后,伴隨國(guó)有企業(yè)改革,借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)選擇了“社會(huì)統(tǒng)籌保公平”和“個(gè)人賬戶促積累”相結(jié)合的模式,逐漸建立了城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2014年機(jī)關(guān)事業(yè)單位結(jié)束了退休金制度,與前兩者實(shí)現(xiàn)并軌。然而,養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在1997年正式啟動(dòng)之時(shí),主要是為了應(yīng)對(duì)老齡社會(huì)和深化經(jīng)濟(jì)體制改革的挑戰(zhàn),作為國(guó)有企業(yè)改革的配套措施而推出,從一開(kāi)始就存在一些問(wèn)題,時(shí)至今日,有的問(wèn)題愈演愈烈,陷入惡性循環(huán)的局面。
中國(guó)養(yǎng)老金運(yùn)行中存在的突出問(wèn)題
問(wèn)題一:企業(yè)責(zé)任過(guò)重、職工責(zé)任不明確。在制度設(shè)計(jì)上,一是缺乏參保人早減晚增領(lǐng)取,以及養(yǎng)老保險(xiǎn)基金自身精算平衡的保險(xiǎn)制度運(yùn)行機(jī)制;二是統(tǒng)籌基金全部來(lái)自企業(yè)繳費(fèi),個(gè)人繳費(fèi)責(zé)任缺失;三是職工個(gè)人賬戶計(jì)入職工全部繳費(fèi),承諾可以投資、攜帶和繼承,同時(shí)資金被用于支付當(dāng)期養(yǎng)老金,混淆了準(zhǔn)公共品和個(gè)人物品的產(chǎn)權(quán)。2010年《社會(huì)保險(xiǎn)法》要求各級(jí)財(cái)政擔(dān)保其資金缺口,自此統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老金模式變?yōu)?ldquo;進(jìn)口混賬、出口歸一”的政府保障計(jì)劃??傊?,作為國(guó)家基本養(yǎng)老金制度,存在國(guó)家責(zé)任滯后、企業(yè)責(zé)任過(guò)重、職工責(zé)任不明確的體制性問(wèn)題,由此帶來(lái)的無(wú)原則爭(zhēng)論多于改革創(chuàng)新的發(fā)展動(dòng)力。
問(wèn)題二:擴(kuò)面乏力、覆蓋不足。2015年,我國(guó)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口約7.7億,參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的僅有3.5億,部分人參加了居民養(yǎng)老保險(xiǎn);參保人增長(zhǎng)率僅為2.7%、退休人員增長(zhǎng)率為6.4%,制度贍養(yǎng)比為2.87:1(這是進(jìn)入深度老齡社會(huì)的標(biāo)志),說(shuō)明勞動(dòng)年齡人口正規(guī)就業(yè)參與率不足。中國(guó)正在進(jìn)入靈活就業(yè)時(shí)代,缺乏激勵(lì)性的制度很難吸引青年人參與,擴(kuò)面和全覆蓋將更加艱難。
問(wèn)題三:費(fèi)率過(guò)高、企業(yè)和職工參保積極性仍待提升。企業(yè)費(fèi)率高達(dá)工資的20%以上,遠(yuǎn)高于老齡社會(huì)同階段其他國(guó)家的企業(yè)費(fèi)率水平(10%封頂),成為中小企業(yè)特別是人力資本較高的科技創(chuàng)新公司的發(fā)展掣肘,同時(shí)也擠占了職業(yè)養(yǎng)老金和個(gè)人養(yǎng)老金的發(fā)展空間,加大了基礎(chǔ)養(yǎng)老金的支付壓力。為此,一些地方人為地降低繳費(fèi)基數(shù),以至于繳費(fèi)基數(shù)不足社會(huì)平均工資的70%。企業(yè)高費(fèi)率難以平衡收支,又不得不挪用職工個(gè)人賬戶資金,進(jìn)而混淆了職工繳費(fèi)的稅、費(fèi)和儲(chǔ)蓄屬性,而“記賬方式”和“名義賬戶”的說(shuō)法,引起投資與否、繼承與否的爭(zhēng)論,令個(gè)人賬戶陷入進(jìn)退兩難的局面。總之,企業(yè)有“殺雞取卵”之感、職工看不到投資收益,二者參保積極性都不高,由此導(dǎo)致公共政策失靈。
問(wèn)題四:地方統(tǒng)籌、不同地區(qū)待遇有差異。市級(jí)統(tǒng)籌、省級(jí)調(diào)劑、中央補(bǔ)貼,責(zé)任重心在基層。其結(jié)果,一是各地區(qū)苦樂(lè)不均,有結(jié)余的也有欠債的;二是養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)難,成為勞動(dòng)力合理流動(dòng)的制度性障礙;三是參數(shù)過(guò)時(shí),如繳費(fèi)15年領(lǐng)取全額養(yǎng)老金、按照71.4歲計(jì)算預(yù)期余壽;四是地方自行調(diào)整政策,如降低門(mén)檻躉交參保、艱苦崗位提前退休、養(yǎng)老金待遇調(diào)整、改革前企業(yè)高工待遇傾斜(部分地區(qū)傾斜不到位)等;有些地方用養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付以前國(guó)有企業(yè)的福利,如烤火費(fèi)等;為還舊賬打補(bǔ)丁、為增收入放棄原則的情況時(shí)有發(fā)生,亟待改善。
問(wèn)題五:個(gè)賬空心、多重?fù)p失。社保個(gè)人賬戶存在結(jié)構(gòu)性缺陷,由此導(dǎo)致如下三大損失:一是參保職工既沒(méi)有交費(fèi)的責(zé)任感,也沒(méi)有就業(yè)參保和積累養(yǎng)老金的積極性,最高基數(shù)和最低基數(shù)相差5倍以上,最終待遇相差不足2.5倍,拒保斷保和瞞報(bào)交費(fèi)基數(shù)的情況很普遍,養(yǎng)老金制度與促進(jìn)就業(yè)基本脫節(jié)了;二是金融發(fā)展戰(zhàn)略失策,它貽誤了個(gè)人養(yǎng)老基金(DC)投資運(yùn)營(yíng)、培育機(jī)構(gòu)投資者和促進(jìn)資本市場(chǎng)健康發(fā)展的最佳機(jī)遇;三是老齡人口缺乏保值資產(chǎn)和分享經(jīng)濟(jì)進(jìn)步成果的資格,話語(yǔ)權(quán)弱和購(gòu)買(mǎi)力不足,將阻礙中國(guó)銀色經(jīng)濟(jì)和醫(yī)養(yǎng)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。
問(wèn)題六:決策低效、法制缺失。養(yǎng)老金涉及重大國(guó)計(jì)民生,應(yīng)當(dāng)納入黨中央重大決議并監(jiān)督落實(shí),由全國(guó)人民代表大會(huì)制定《養(yǎng)老金法》。目前,《社會(huì)保險(xiǎn)法》有些條款存在假定失靈問(wèn)題,如繳費(fèi)15年與預(yù)期壽命的沖突、個(gè)人賬戶屬性、財(cái)政責(zé)任補(bǔ)進(jìn)口還是補(bǔ)出口等,因不符合養(yǎng)老金制度的發(fā)展趨勢(shì)亟待修訂。中央統(tǒng)籌基礎(chǔ)養(yǎng)老金是新中國(guó)成立以來(lái)第一個(gè)由國(guó)家提供的公共品,還停留在政府部門(mén)出方案和政策階段,如果部門(mén)之間存在不同見(jiàn)解,則可能貽誤養(yǎng)老金改革的窗口期。
問(wèn)題七:多頭管理、服務(wù)碎片。社會(huì)保障管理服務(wù)是服務(wù)型政府建設(shè)的龍頭,中國(guó)始終沒(méi)有成立類(lèi)似美國(guó)社會(huì)保障總署、英國(guó)個(gè)人養(yǎng)老金登記局、澳大利亞中央執(zhí)行機(jī)構(gòu)等中央養(yǎng)老金管理的權(quán)威機(jī)構(gòu),地方政府各行其是,機(jī)構(gòu)名稱五花八門(mén)、信息系統(tǒng)多龍治水、管辦體制有分有合,鮮有一站式的服務(wù)窗口,很難適應(yīng)流動(dòng)人口管理和信息化社會(huì)的發(fā)展需求。
問(wèn)題八:教育不足、共識(shí)缺失。養(yǎng)老保險(xiǎn)運(yùn)行情況信息披露不充分,國(guó)民的人口知識(shí)和養(yǎng)老金知識(shí)較少,如此涉及國(guó)計(jì)民生的基本問(wèn)題,應(yīng)當(dāng)進(jìn)入小學(xué)和中學(xué)課本,成為國(guó)民常識(shí),不能僅站在個(gè)人立場(chǎng)看待這樣一個(gè)嚴(yán)肅的全局性問(wèn)題;達(dá)成社會(huì)共識(shí)才能推動(dòng)養(yǎng)老金改革。
上述八大問(wèn)題多為遺留問(wèn)題,嚴(yán)重影響了養(yǎng)老金制度的公平性和可持續(xù)性。中國(guó)養(yǎng)老金需要從供給側(cè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整,建立三支柱運(yùn)行的綜合治理機(jī)制。
中國(guó)養(yǎng)老金第三發(fā)展周期的積極對(duì)策
中國(guó)養(yǎng)老金經(jīng)歷了單位退休金、社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)兩個(gè)發(fā)展周期,正在進(jìn)入“國(guó)家?;?、個(gè)人搞改善”的第三發(fā)展周期。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出“建立中央統(tǒng)籌基礎(chǔ)養(yǎng)老金”和“完善個(gè)人賬戶,保障受益人利益”的大政方針,就是意在調(diào)動(dòng)國(guó)家和個(gè)人兩個(gè)積極性,引導(dǎo)中國(guó)養(yǎng)老金進(jìn)入第三發(fā)展周期,即“進(jìn)口三支柱,出口一架車(chē)”的制度安排。為此,要夯實(shí)基礎(chǔ)養(yǎng)老金、做大職業(yè)養(yǎng)老金、管好個(gè)人養(yǎng)老金;養(yǎng)老金和住房公積金加總可為企業(yè)降費(fèi)率14%以上。
第一,建立和夯實(shí)養(yǎng)老金公共品,中央統(tǒng)籌城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金。建立三方籌資機(jī)制,降低企業(yè)繳費(fèi)、分解職工繳費(fèi)、規(guī)定國(guó)家出資責(zé)任,夯實(shí)費(fèi)基、用工資總額的18%支付職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金。中央統(tǒng)籌基礎(chǔ)養(yǎng)老金是公共品,應(yīng)當(dāng)建立國(guó)家、單位和個(gè)人的三方籌資機(jī)制,且依法界定責(zé)任邊界,避免財(cái)政兜底導(dǎo)致的未來(lái)支付風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)可降費(fèi)率為10%,其合理性在于:一是確?;A(chǔ)養(yǎng)老金支付水平不下降;二是實(shí)現(xiàn)普降原則,發(fā)達(dá)地區(qū)少降(從13%降至10%)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)多降(從20%降至10%);三是依法明確了國(guó)家出資責(zé)任和職工繳費(fèi)責(zé)任。將國(guó)家責(zé)任界定為等同費(fèi)率的4%,可以從以下多種資源中選擇一種或者組合選擇:一是國(guó)企紅利劃撥;二是國(guó)有股轉(zhuǎn)持;三是國(guó)有資產(chǎn)劃撥兌現(xiàn);四是國(guó)家發(fā)行養(yǎng)老金特種債;五是財(cái)政依法預(yù)算;六是國(guó)企維持原費(fèi)率20%;七是停止老國(guó)企沿用福利金(相當(dāng)于工資總額的14%),轉(zhuǎn)入中央統(tǒng)籌基礎(chǔ)養(yǎng)老基金。此外,要完善個(gè)人賬戶和保障受益人利益,可淡化“職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶”的混沌提法,4%進(jìn)入中央統(tǒng)籌基礎(chǔ)養(yǎng)老金,依法明確職工的繳費(fèi)責(zé)任(等于養(yǎng)老金稅),不設(shè)個(gè)人賬戶、不投資、不繼承;4%進(jìn)入職業(yè)年金個(gè)人賬戶,可投資、可繼承,讓參保職工見(jiàn)到當(dāng)期收益。
第二,做大職業(yè)養(yǎng)老金(含企業(yè)年金),與住房公積金互動(dòng)發(fā)展,福利資源向養(yǎng)老傾斜。要尊重個(gè)人生命周期、合理配置福利資源,在大幅度降低企業(yè)人工成本的基礎(chǔ)上改善職工福利,即帕累托改進(jìn)效應(yīng)。擬行方案如下:一是職業(yè)年金1為公務(wù)員計(jì)劃、職業(yè)年金2為事業(yè)單位計(jì)劃、職業(yè)年金3為企業(yè)職工計(jì)劃、職業(yè)年金4為靈活就業(yè)人員計(jì)劃。職業(yè)年金1委托國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理中心管理,其余委托法人機(jī)構(gòu)管理,借鑒企業(yè)年金經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),建立實(shí)行市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)制;由人社部基金監(jiān)督司聯(lián)合相關(guān)部門(mén)實(shí)施監(jiān)督;二是單位繳費(fèi)4%-8%、職工費(fèi)率4%以上,二者均在所得稅前列支(在工資總額19%以內(nèi),原政策限額),并由單位代扣代繳;三是退休時(shí)按月領(lǐng)取,死亡者可以繼承;四是計(jì)入個(gè)人賬戶實(shí)帳運(yùn)營(yíng),可以用于支付首住房的首付款和償還貸款,支持青年職工和城鎮(zhèn)化新職工購(gòu)房安居,合理去房地產(chǎn)庫(kù)存;五是還清首住房貸款的、擁有宅基地或房產(chǎn)的參保職工,可以將住房公積金繳費(fèi)轉(zhuǎn)入職業(yè)年金賬戶,單位和職工雙方費(fèi)率從職工工資的4%開(kāi)始協(xié)商,個(gè)人繳費(fèi)1%,單位配款1%,直至20%封頂;按照養(yǎng)老基金運(yùn)營(yíng)規(guī)則鎖定賬戶,任何人和機(jī)構(gòu)均不得提前支取,實(shí)現(xiàn)保值增值目標(biāo);退休時(shí)可以進(jìn)入養(yǎng)老金賬戶和長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)賬戶。對(duì)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位而言,老職工多有首住房,住房公積金轉(zhuǎn)化為職業(yè)年金,可解決機(jī)關(guān)事業(yè)單位實(shí)施職業(yè)年金計(jì)劃的資金來(lái)源,彌補(bǔ)并軌之后的待遇差距。對(duì)于中小企業(yè)而言,基礎(chǔ)養(yǎng)老金費(fèi)率10%,職業(yè)年金費(fèi)率4%,加總費(fèi)率14%,低于以往全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)最低費(fèi)率,應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)得起。
第三,延期征稅,激勵(lì)個(gè)人積累養(yǎng)老金。職業(yè)年金發(fā)展空間有限,目前中國(guó)居民和職工均已擁有養(yǎng)老金賬戶,亟待整合資源,管好個(gè)人養(yǎng)老金。國(guó)家應(yīng)當(dāng)做好如下幾件事:一是依法建立國(guó)民福利賬戶制度,實(shí)現(xiàn)職業(yè)養(yǎng)老金和住房公積金的適時(shí)轉(zhuǎn)移;二是針對(duì)個(gè)人養(yǎng)老金賬戶分別設(shè)定年度和終生享有的免稅和延期征稅待遇的額度,而非針對(duì)某個(gè)產(chǎn)品給予稅優(yōu)待遇;三是完善個(gè)人養(yǎng)老金的受托人制度,市場(chǎng)化投資運(yùn)營(yíng)和保值增值,鼓勵(lì)國(guó)民積極就業(yè)和積累養(yǎng)老金,從而改善老齡人口的資產(chǎn)狀況和購(gòu)買(mǎi)力;四是廣泛開(kāi)展國(guó)民人口和養(yǎng)老金教育,特別是對(duì)老年人口開(kāi)展養(yǎng)老理財(cái)教育。
第四,推動(dòng)社會(huì)保障管理服務(wù)一體化。中央統(tǒng)籌基礎(chǔ)養(yǎng)老金是我國(guó)中央政府提供的第一個(gè)公共品,需要體制機(jī)制保障。一是建立國(guó)家社會(huì)保障總局,基于社會(huì)保障卡的權(quán)威性,整合居民的居住登記、就業(yè)合同、工資報(bào)告、參保登記等信息,建立多制合一的社會(huì)保障管理服務(wù)體系,打造一體化的、動(dòng)態(tài)管理的居民信息管理服務(wù)體系,提高社會(huì)保險(xiǎn)參保率和夯實(shí)繳費(fèi)基數(shù),支持適度異地就醫(yī)、方便異地領(lǐng)取養(yǎng)老金,支持人員合理流動(dòng)。二是實(shí)現(xiàn)職業(yè)養(yǎng)老金與住房公積金互動(dòng)計(jì)劃,需要建立國(guó)民福利賬戶,方便國(guó)民適時(shí)轉(zhuǎn)移和有效配置福利資源。三是社會(huì)保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是服務(wù)型政府的執(zhí)行機(jī)構(gòu),可以通過(guò)信息化、智能化和購(gòu)買(mǎi)服務(wù)解決“小馬拉大車(chē)”問(wèn)題,加強(qiáng)政府的公共服務(wù)能力。四是商業(yè)機(jī)構(gòu)介入社會(huì)保障公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持低成本、高效率原則,建設(shè)不入股市的社會(huì)企業(yè),由政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。
(作者為清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授;清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士趙欣桐對(duì)本文亦有貢獻(xiàn))
【參考文獻(xiàn)】
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責(zé)編/楊鵬峰 美編/于珊