近幾年來，隨著我國經(jīng)濟改革不斷深入，城市建設日趨繁華。尤其在大中型城市里，高層建筑、大型基礎設施處處可見，但是有些配套的安全設施及裝備仍未跟上，致使災難發(fā)生時救援受阻，造成嚴重的人員傷亡及經(jīng)濟損失。盡管當下國內(nèi)外沒有任何學術機構對城市災害給出一個明確的定義，也沒有系統(tǒng)地將城市災害的種類劃分清晰，我們還是不難通過常識來進行分析，城市越繁華、人口越密集、現(xiàn)代化程度越高，其受災后的人員傷亡以及財產(chǎn)損失就越大。城市因其建設的復雜性，往往會因一起災害引起連鎖反應，不斷將險情放大。如：由火災引起的燃氣管道爆炸，由暴風雨引起的積水并發(fā)損壞電線漏電等。城市是一個復雜的系統(tǒng)，城市災害也包括了幾乎所有的災害險情。

我國城市災情管理的概況

1997年建設部《城市建筑綜合防災技術政策綱要》指出，城市的主要災害源可分為水災、火災、氣象災害、地震災害。人們對城市災害的認識已不只限于自然災害、人為事件，還包括了病毒疫情、恐怖事件和新生災源。如2003年我國出現(xiàn)了SARS病毒，2013年昆明發(fā)生暴恐事件，使得城市災害源擴到了更大的范圍。因此，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國政府也逐步加強了城市安全的管理，城市綜合減災管理水平有了很大提升。北京、上海、天津、深圳、廈門等城市對城市綜合減災方面制定了一系列條例和管理制度，如上海市制定了《上海市民防條例》《上海市災害事故應急處置總體預案》《上海市防空警報管理辦法》《上海市地下空間安全使用管理辦法》《應急手冊》等，為應急減災處置提供了制度保障和管理依據(jù)。并且市民防辦下設減災領導小組，負責日常管理工作，每年印發(fā)《市民防辦年度政策法規(guī)文件制定計劃》，并承擔上海市應急綜合減災工作中的牽頭協(xié)調(diào)作用。上海市應急綜合減災管理體系已經(jīng)覆蓋到各區(qū)縣，形成了較為完善的城市安全防護網(wǎng)絡和減災管理體制。

縱觀國際社會，國外也十分重視城市應急綜合減災管理，1999年國際減災論壇通過了《日內(nèi)瓦減災宣言》《日內(nèi)瓦減災戰(zhàn)略》等文件，各國也結合本國國情制定相應的減災措施。如美國主要采用城市安全計劃和危險性評估方法，利用計算機模擬災害發(fā)生過程，并采取相應的措施；日本自然災害頻發(fā)，早在1961年就通過了《災害對策基本法》，建立了從中央到地方、覆蓋全民的防災體系，對災害的事前、事中和事后進行全過程管理；韓國、墨西哥等國成立了民防局，負責防災減災工作；俄羅斯成立了減災部，負責防災、減災、救災以及災后重建等工作。因此，城市綜合減災管理應該因地適宜，根據(jù)自身所處城市地域的特點，確立“城市特色大環(huán)境下的公共安全”理念。

充分調(diào)研，建立全方位的應急預案

城市綜合減災管理屬于公共產(chǎn)品的范疇，為了更好地推廣該產(chǎn)品，政府在加快建立城市減災體系的同時，還應建立起完備的推廣渠道和社會網(wǎng)絡。我國城市的公共安全管理體系進行創(chuàng)新性改革，就必須先解決當前管理分散、各災難相關管理部門缺乏溝通、難以調(diào)度、協(xié)調(diào)不暢的各種頑疾。

建立全方位的應急預案?？v觀近年來的城市重大災害發(fā)展規(guī)律，城市災害往往具有較大的破壞性，并且擴散的速度非常快。在重大災害與社會危機出現(xiàn)時，事后的救援與抗災，往往是彌補性的，是極為被動的。因此，災害管理的重心應提前到災難的預防階段，綜合協(xié)調(diào)所有相關部門配合建立城市災害應急管理體系。推進這種“城市層面預防能力”的建立，就要各有關部門及領導切實落實減災協(xié)調(diào)機制，在日常工作中配置出一整套具有本城市環(huán)境特點、響應速度快、操作性強的城市應急預案。一旦險情發(fā)生，則在全市范圍內(nèi)由相關領導迅速協(xié)調(diào)啟動減災預案，進行抗災救災，災情撲滅，城市恢復。

制定預案時，必須考慮研究以下問題：一是合理策劃、結合地域、突出重點、考慮時效。城市災害應急預案應結合本城市自身的特點，增強各個模塊之間的緊密性。二是統(tǒng)籌兼顧、無縫對接、配置合理、設計精細。應急預案應建立預測預警系統(tǒng)，明確各部門的職權、職責、協(xié)調(diào)方式，緊密銜接。應急系統(tǒng)也要包括災情信息網(wǎng)絡、信息整合、信息通訊系統(tǒng)，對救災各個機構、救援隊伍的分工、分布、調(diào)用、統(tǒng)籌更要配置精細。三是針對地域、定向設計、明確責任、落實到位。城市綜合災情應急預案完成后，結合本城市的自然環(huán)境、地理位置、人文因素實施風險評價。將可能發(fā)生的因素都納入到應急預案里，增加預案覆蓋的風險源。根據(jù)風險評價的結果，確定相應的應急等級和方案，增強城市對災情的應急能力。

要完善城市減災體制機制建設，完善相關法律體系

將全面整合模式運用到城市減災體制的危機管理中，能夠體現(xiàn)危機管理意識理念、體現(xiàn)綜合減災制度的系統(tǒng)科學性、體現(xiàn)危機管理水平與指揮能力，這是城市管理者應具有的基本能力，也是其恪守崗位的責任心的體現(xiàn)。另外，完整的城市減災戰(zhàn)略包括災害的計劃管理，制定應急預案；評估可能導致災害的各種風險隱患；建立突發(fā)災害的預測預警體系；加強日常的安全教育、抗災演練；建立分工明確、統(tǒng)一領導的危機管理體制。

完善城市減災機制。建設城市綜合減災機制應采用兼顧細節(jié)的協(xié)調(diào)性運作模式，細化管理系統(tǒng)的各個模塊，做到統(tǒng)一全局。例如在機制建設中，城市日常管理模塊中包括城市綜合減災管理，行政管理中包括災難管理等。應急性與時效性也是減災機制建設中最重要的部分，必須將反應靈敏、協(xié)調(diào)有序、運轉高效的特色體現(xiàn)在相關機制中。

機制建設重在高效率效能的精細管理，只要是當?shù)爻鞘芯哂袨那殡[患，就應不斷深化與完善該機制。不能以建立機制為理由擴招崗位，要充分協(xié)調(diào)好減災管理與專業(yè)災害管理的關系。如果機制完善，人員管理到位，完全可以進行人員的復合任用。如對工礦企業(yè)的安全員進行災害應急培訓，當突發(fā)災情時，該企業(yè)的安全員就可以及時參與到綜合減災活動中來。這些安全員不僅了解企業(yè)實際情況，而且具備專業(yè)的災情處理技能。更重要的是，災害機制建立應結合每個城市自身的實際特點，遵循“統(tǒng)一協(xié)調(diào)、高效便捷”“平戰(zhàn)兼具、以平為主”“管理整合、不斷加強”的原則，充分實地調(diào)研后進行設計。

完善城市減災法律體系。在城市減災的法律保障方面，我國已經(jīng)建立了比較完備的法律體系，如《城市防災法》《緊急狀態(tài)法》《救災法》《綜合減災基本法》等，這些法律體系主要涉及應急預案的制定、落實和監(jiān)管，應急物資的調(diào)配和支持，公民的生命財產(chǎn)安全的保障措施，災害發(fā)生后的秩序恢復等。因此，完善的公共應急法律可以有效保障城市綜合減災系統(tǒng)的抗災力。這些應急減災法律之間關系密切，互相聯(lián)動，各級政府相關部門應結合本城市的自身情況細化各項救災事項，實現(xiàn)國家法律落地，不斷總結應對災情的實際經(jīng)驗，從而構建起更加完善的城市災害法律保障體系。

（作者分別為中國礦業(yè)大學管理學院博士生；中國礦業(yè)大學教授）

【參考文獻】

①李益敏：《災害與防災減滅》，北京：氣象出版社，2010年。

②李克：《防震減災法律法規(guī)》，北京：地震出版社，2007年。

責編/賈娜 美編/于珊

聲明：本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個人轉載請回復本微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。