【摘要】我國(guó)宅地使用權(quán)期滿自動(dòng)續(xù)期的問(wèn)題，一直備受人民群眾和社會(huì)各界關(guān)注。在當(dāng)前形勢(shì)下，破解我國(guó)宅地使用權(quán)期滿后自動(dòng)續(xù)期的不確定性，可從《物權(quán)法》修訂為民法分則物權(quán)編時(shí)，直接規(guī)定宅地使用權(quán)為無(wú)期限的用益物權(quán)，或規(guī)定宅地使用權(quán)期滿后經(jīng)過(guò)自動(dòng)續(xù)期而變?yōu)橛谰眯杂靡嫖餀?quán)。 

【關(guān)鍵詞】宅地使用權(quán)  自動(dòng)續(xù)期   《物權(quán)法》     【中圖分類(lèi)號(hào)】D923.2    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）發(fā)布，其中對(duì)住宅建設(shè)用地使用權(quán)（以下簡(jiǎn)稱宅地使用權(quán)）期滿自動(dòng)續(xù)期問(wèn)題提出了“研究住宅建設(shè)用地等土地使用權(quán)到期后續(xù)期的法律安排，推動(dòng)形成全社會(huì)對(duì)公民財(cái)產(chǎn)長(zhǎng)久受保護(hù)的良好和穩(wěn)定預(yù)期”的意見(jiàn)，為解決宅地使用權(quán)的不確定性提出了重要決策。值此編纂《民法典》之際，為完善物權(quán)法的相關(guān)規(guī)定提供了修法的時(shí)機(jī)，應(yīng)當(dāng)借此機(jī)會(huì)，一舉解決宅地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的不確定性，確保人民群眾安居樂(lè)業(yè)。

宅地使用權(quán)到期后，面臨哪些不確定性

在我國(guó)現(xiàn)行法律中，宅地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的不確定性，來(lái)源于我國(guó)2007年制定的《物權(quán)法》第149條第1款關(guān)于“住宅建設(shè)使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期”的規(guī)定。按照這一規(guī)定，宅地使用權(quán)是一個(gè)有期限的用益物權(quán)，其期限最長(zhǎng)不能超過(guò)70年；該期限屆滿后，自動(dòng)續(xù)期。這樣規(guī)定宅地使用權(quán)到期后的自動(dòng)續(xù)期，主要存在以下不確定性：

首先，目前在國(guó)內(nèi)實(shí)行宅地使用權(quán)的存續(xù)期間并不相同，自20年至70年不等，最高為70年?！段餀?quán)法》第149條第1款規(guī)定的“期間屆滿”，究竟是指哪個(gè)期間？是指最高70年的期間屆滿，還是上述其他任何期間的屆滿。這個(gè)含義不確定。

其次，宅地使用權(quán)期間屆滿后自動(dòng)續(xù)期，是否需要業(yè)主申請(qǐng)。對(duì)此，《物權(quán)法》第149條第1款只規(guī)定了期滿后自動(dòng)續(xù)期，并沒(méi)有規(guī)定自動(dòng)續(xù)期要履行何種手續(xù)，故這個(gè)問(wèn)題也具有不確定性。

再次，宅地使用權(quán)期間屆滿后自動(dòng)續(xù)期，究竟要續(xù)多長(zhǎng)期間，是有年限的期間還是沒(méi)有年限的限制，仍然還是續(xù)期70年嗎？都不確定。

最后，也是業(yè)主最為關(guān)心的問(wèn)題，即宅地使用權(quán)期間屆滿后經(jīng)過(guò)自動(dòng)續(xù)期，是否還需要補(bǔ)交續(xù)期期間的土地出讓金呢？《物權(quán)法》第149條第1款對(duì)此沒(méi)有作出明確規(guī)定，要交納還是不交納，也不確定。

宅地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期為什么存在不確定性

作為國(guó)家基本法的《物權(quán)法》，為什么會(huì)對(duì)這樣一個(gè)關(guān)系到億萬(wàn)人民群眾生活的宅地使用權(quán)，做出了包含這些不確定性的規(guī)定，是有其原因的。

在改革開(kāi)放之初，1982年《憲法》第10條第1款規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有。”因此，任何人都不可以私人享有城市土地的所有權(quán)。為了解決城市居民和企業(yè)對(duì)城市建設(shè)用地的需求，在原來(lái)劃撥?chē)?guó)有土地的基礎(chǔ)上，增加了有償出讓土地使用權(quán)的制度。當(dāng)時(shí)，將通過(guò)劃撥方式和出讓方式取得的國(guó)有土地權(quán)屬，都稱之為國(guó)有土地使用權(quán)，其性質(zhì)屬于用益物權(quán)，并均須設(shè)有期限。隨后，《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定了不同性質(zhì)的國(guó)有土地使用權(quán)的不同期限，同時(shí)規(guī)定國(guó)有土地使用權(quán)的期限屆滿前，使用權(quán)人須提前申請(qǐng)續(xù)期，是否續(xù)期須經(jīng)政府批準(zhǔn)，也必須交納續(xù)期的出讓金，否則國(guó)家將有權(quán)收回土地。

在制定《物權(quán)法》時(shí)，法律草案將國(guó)有土地使用權(quán)改稱為“建設(shè)用地使用權(quán)”，規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后續(xù)期，應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定辦理。同時(shí)規(guī)定，不予續(xù)期或者收回建設(shè)用地使用權(quán)的，該土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的歸屬，有約定的，依照約定，沒(méi)有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。這就意味著，在建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿，權(quán)利人不申請(qǐng)續(xù)期，或者政府不批準(zhǔn)續(xù)期，使用權(quán)人將喪失該權(quán)利，因而，就涉及該土地上的房屋以及其他不動(dòng)產(chǎn)的不同處置問(wèn)題。

對(duì)于上述問(wèn)題，立法機(jī)關(guān)積極采取對(duì)策，最后決定增加規(guī)定《物權(quán)法》第149條第1款，即宅地使用權(quán)期間屆滿的自動(dòng)續(xù)期。由于有了這樣的規(guī)定，就使宅地使用權(quán)在期間屆滿后，不必申請(qǐng)續(xù)期就可以自動(dòng)續(xù)期，就不存在政府收回宅地使用權(quán)的問(wèn)題，城市居民當(dāng)然也就可以放心，不必?fù)?dān)心土地使用權(quán)被收走后自己無(wú)處居住問(wèn)題的發(fā)生。這樣的規(guī)定，對(duì)安定了民心起了很大的作用，保證了《物權(quán)法》在2007年得到高票通過(guò)。

可是，宅地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的法律規(guī)定存在不確定性，這在立法時(shí)就已經(jīng)明確。出現(xiàn)這樣問(wèn)題的主要原因是，《物權(quán)法》立法時(shí)間非常緊迫，且是在對(duì)《物權(quán)法》是否存在違憲問(wèn)題發(fā)生爭(zhēng)議的最緊張時(shí)期。因而，立法者沒(méi)有足夠的時(shí)間全面探討自動(dòng)續(xù)期的條件。土地是不可再生資源，具有重要的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，宅地使用權(quán)的期限屆滿后自動(dòng)續(xù)期，一時(shí)很難決定究竟應(yīng)該怎樣處理。因此，將此問(wèn)題暫時(shí)擱置，待對(duì)問(wèn)題研究更加深入后，再做自動(dòng)續(xù)期后的安排，對(duì)解決續(xù)期是否交費(fèi)可能會(huì)更加有利。正是因?yàn)檫@樣一些原因，才使《物權(quán)法》第149條第1款規(guī)定出現(xiàn)了自動(dòng)續(xù)期的不確定性。

破解宅地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期不確定性，需要解決的主要問(wèn)題

在當(dāng)前形勢(shì)下，破解我國(guó)宅地使用權(quán)期滿后自動(dòng)續(xù)期的不確定性，應(yīng)當(dāng)著重解決以下幾個(gè)問(wèn)題：

第一，破解宅地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期不確定性的關(guān)鍵，是擺正政府利益與人民群眾利益的關(guān)系。解決宅地使用權(quán)期滿后自動(dòng)續(xù)期不確定的實(shí)質(zhì)，就是怎樣協(xié)調(diào)人民群眾利益與政府利益的平衡問(wèn)題。在理論上說(shuō)，政府沒(méi)有自己的利益，政府的利益就是人民群眾的利益。因?yàn)?，土地公有就是全民所有，?guó)有土地增值，獲益的是人民群眾，兩者的利益是一致的。但是，在實(shí)際上并非如此，人民群眾的利益總是具體的利益，是每一個(gè)業(yè)主對(duì)自己的土地權(quán)屬的利益，而政府的利益是政府可以支配的利益，解決的并不是每一個(gè)具體居民的具體利益。因此，政府利益與人民群眾利益盡管是統(tǒng)一的，但存在對(duì)立的內(nèi)容。在這種情況下，政府應(yīng)當(dāng)盡可能地讓利于民，讓人民群眾能得到更多實(shí)惠，造福于人民，使人民群眾安居樂(lè)業(yè)，生活幸福。事實(shí)上，對(duì)于破解宅地使用權(quán)期滿后自動(dòng)續(xù)期的不確定性，較大地阻力就是來(lái)自于政府，特別是來(lái)自于政府的土地主管部門(mén)。只有政府以及政府的土地主管部門(mén)擺正了人民群眾利益與政府利益的關(guān)系，對(duì)這個(gè)問(wèn)題的破解就容易多了。

第二，應(yīng)當(dāng)確定宅地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的核心價(jià)值是“一次取得，永久使用”。這個(gè)觀點(diǎn)，是筆者在研究宅地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期問(wèn)題時(shí)得出的結(jié)論?！段餀?quán)法》第149條第1款留下來(lái)的自動(dòng)續(xù)期不確定性問(wèn)題，就是要解決《物權(quán)法》通過(guò)自動(dòng)續(xù)期的規(guī)定究竟要給人民群眾一個(gè)什么樣的物權(quán)？這個(gè)用益物權(quán)究竟是有期限的權(quán)利，還是無(wú)期限的權(quán)利？從“自動(dòng)續(xù)期”的文義邏輯上推論，一個(gè)有期限的物權(quán)經(jīng)過(guò)自動(dòng)續(xù)期，就會(huì)變成一個(gè)永久性的權(quán)利。這就是說(shuō)，一個(gè)規(guī)定有期限的權(quán)利，在期滿后通過(guò)自動(dòng)續(xù)期而自動(dòng)展期；由于續(xù)期沒(méi)有規(guī)定具體期間，或者就是規(guī)定了續(xù)期的期間，但新的期間屆滿仍然還是要自動(dòng)續(xù)期，因而就會(huì)使這個(gè)權(quán)利永久存續(xù)下去，不再受期間的限制。那么，這個(gè)權(quán)利就成為一個(gè)永久性的權(quán)利。不僅如此，就從立法者規(guī)定“自動(dòng)續(xù)期”的本意推論，宅地使用權(quán)作為永久性用益物權(quán)，也在其立法本意之中。因?yàn)?，?guī)定宅地使用權(quán)期間屆滿自動(dòng)續(xù)期，就是要保證老百姓安居樂(lè)業(yè)，住宅建設(shè)用地權(quán)只有通過(guò)自動(dòng)續(xù)期而使其成為永久性的權(quán)利，才能夠保障老百姓各安其居而樂(lè)其業(yè)，實(shí)現(xiàn)立法者的目的。同時(shí)有恒產(chǎn)者有恒心，所謂恒產(chǎn)，并不是房屋而是土地，人民群眾只要擁有了永久的宅地使用權(quán)這個(gè)恒產(chǎn)，才能夠?qū)?guó)家有恒心，否則就會(huì)欠缺恒心，就會(huì)移居海外。因此，解決宅地使用權(quán)期滿后自動(dòng)續(xù)期的不確定性，就是要通過(guò)自動(dòng)續(xù)期的法律安排，確定宅地使用權(quán)是一個(gè)“一次取得永久使用”的永久性用益物權(quán)。

第三，正是因?yàn)檎厥褂脵?quán)期滿后經(jīng)過(guò)自動(dòng)續(xù)期而成為一個(gè)永久性用益物權(quán)。因此，宅地使用權(quán)的自動(dòng)續(xù)期一定不是一個(gè)有期限的自動(dòng)續(xù)期，即對(duì)宅地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期不得設(shè)置新的期限，經(jīng)過(guò)一次自動(dòng)續(xù)期后，這個(gè)權(quán)利就不存在自動(dòng)續(xù)期的問(wèn)題了，因而，就是一個(gè)永久性用益物權(quán)。這樣的解釋，并不違反《物權(quán)法》第149條第1款的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)是這一條款的必然內(nèi)容。任何主張對(duì)宅地使用權(quán)期滿自動(dòng)續(xù)期再加上一個(gè)新期限的意見(jiàn)，都是違反《物權(quán)法》規(guī)定的。

第四，宅地使用權(quán)經(jīng)過(guò)自動(dòng)續(xù)期成為業(yè)主的永久性用益物權(quán)，國(guó)家必須對(duì)該用益物權(quán)予以充分的保障。在國(guó)家沒(méi)有重大公共利益需要的情況下，不得征收宅地使用權(quán)，避免損害居民的住宅權(quán)。同時(shí)，這個(gè)永久性用益物權(quán)是城鎮(zhèn)居民的恒產(chǎn)，與其他物權(quán)同等保護(hù)，任何機(jī)構(gòu)和個(gè)人都不得侵犯，享有完整的支配權(quán)，其行使和轉(zhuǎn)讓權(quán)利不受限制，并且應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許權(quán)利人的繼承人予以繼承，使這個(gè)土地權(quán)屬變成真正的恒產(chǎn)。

第五，在宅地使用權(quán)經(jīng)過(guò)自動(dòng)續(xù)期成為一個(gè)永久性的用益物權(quán)后，應(yīng)當(dāng)確定，國(guó)家是城市土地的所有者，宅地使用權(quán)人是用益物權(quán)人，宅地使用權(quán)人通過(guò)購(gòu)買(mǎi)商品房合同，從開(kāi)發(fā)商手里繼受取得宅地使用權(quán)，其與國(guó)家形成了所有權(quán)人與土地使用權(quán)人的關(guān)系。這樣一個(gè)關(guān)系，不應(yīng)當(dāng)采用繼續(xù)支付土地出讓金的方法，而應(yīng)當(dāng)采用交納稅金的方式來(lái)固定，即宅地使用權(quán)人永久使用國(guó)家享有所有權(quán)的土地，而宅地使用權(quán)人使用國(guó)家享有所有權(quán)的土地就應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)向政府交納稅金的義務(wù)。對(duì)這樣的公法關(guān)系，應(yīng)當(dāng)通過(guò)國(guó)家立法，確定宅地使用權(quán)人與國(guó)家作為土地所有權(quán)人之間的關(guān)系，確定業(yè)主能夠接受的象征性的稅金比例和繳納方法。其他任何機(jī)關(guān)都沒(méi)有權(quán)力制定這樣的法律。

破解宅地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期不確定性的立法辦法

破解宅地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的不確定性，目前有兩個(gè)特別有利的條件：其一，《意見(jiàn)》中關(guān)于“研究住宅建設(shè)用地等土地使用權(quán)到期后續(xù)期的法律安排，推動(dòng)形成全社會(huì)對(duì)公民財(cái)產(chǎn)長(zhǎng)久受保護(hù)的良好和穩(wěn)定預(yù)期”的要求，就是破解這種不確定性的有力舉措。

其二，立法機(jī)關(guān)正在加緊制定《民法典》，其中任務(wù)之一就是對(duì)《物權(quán)法》進(jìn)行修訂，作為民法分則的物權(quán)編，這就給修訂物權(quán)法第149條第1款關(guān)于宅地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期提供了一個(gè)最好的時(shí)機(jī)。在這兩個(gè)有利條件下，破解宅地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的不確定性，就具備了完全的條件。立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)抓住有利時(shí)機(jī)，解決在2007年制定《物權(quán)法》時(shí)留下的立法空白和重大遺憾，將這個(gè)不確定性予以確定。

在將《物權(quán)法》修訂為民法分則物權(quán)編時(shí)，可以在下述兩個(gè)辦法中選擇一個(gè)方法，破解宅地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的不確定性：

一是直接規(guī)定宅地使用權(quán)為無(wú)期限的用益物權(quán)。民法分則物權(quán)編對(duì)凡是用于住宅建設(shè)的建設(shè)用地使用權(quán)，一律規(guī)定為無(wú)期限的用益物權(quán)，開(kāi)發(fā)商從政府手里通過(guò)出讓的方法取得宅地使用權(quán)，就是無(wú)期限的權(quán)利，在開(kāi)發(fā)商將商品房賣(mài)給城市居民時(shí)，將宅地使用權(quán)同時(shí)轉(zhuǎn)讓給業(yè)主，使業(yè)主取得永久性的宅地使用權(quán)。同時(shí)還可以規(guī)定，在取得宅地使用權(quán)70年后，業(yè)主應(yīng)該向政府交納稅金，以此確認(rèn)宅地使用權(quán)人與國(guó)家作為土地所有權(quán)人的關(guān)系。

二是規(guī)定宅地使用權(quán)期滿后經(jīng)過(guò)自動(dòng)續(xù)期而變?yōu)橛谰眯杂靡嫖餀?quán)。民法分則物權(quán)編對(duì)于宅地使用權(quán)可以仍然維持70年的期限，但應(yīng)明確規(guī)定，宅地使用權(quán)70年期間屆滿后經(jīng)過(guò)自動(dòng)續(xù)期，成為無(wú)期限的永久性用益物權(quán)。同時(shí)明確規(guī)定，在宅地使用權(quán)期滿后自動(dòng)續(xù)期后，使用權(quán)人不負(fù)擔(dān)補(bǔ)交土地出讓金的義務(wù)，而應(yīng)當(dāng)向土地所有權(quán)人繳納適當(dāng)稅金，繳納稅金的方法應(yīng)當(dāng)由國(guó)家法律另行規(guī)定。

上述兩個(gè)方法都符合我國(guó)目前城市土地屬于國(guó)家所有的憲法規(guī)定。相比較而言，前者解決問(wèn)題比較徹底，后者更為穩(wěn)妥。因而，筆者比較傾向于后一種意見(jiàn)。

（作者為中國(guó)人民大學(xué)民商事法律科學(xué)研究中心主任、法學(xué)院教授）

【參考文獻(xiàn)】

①全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)民法室編：《中華人民共和國(guó)物權(quán)法條文說(shuō)明、立法理由及相關(guān)規(guī)定》，北京：北京大學(xué)出版社，2007年。

②楊立新：《住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿自動(dòng)續(xù)期的核心價(jià)值》，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)》，2016年第4期。

③楊立新：《期滿自動(dòng)續(xù)期后的住宅建設(shè)用地使用權(quán)》，《東方法學(xué)》，2016年第4期。

責(zé)編/肖晗題     美編/王夢(mèng)雅