【摘要】扶貧和救助，是一對相輔相成的范疇。總的原則是：可以通過經(jīng)濟(jì)扶持的對象給予扶貧，不能通過經(jīng)濟(jì)扶持的對象給予救助。但從身處貧困狀態(tài)到脫貧是要時間的，因此，在此過程中，通過低保救助維持其基本生活仍為必要。

【關(guān)鍵詞】低保救助  精準(zhǔn)扶貧  可持續(xù)    【中圖分類號】F062.2    【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

精準(zhǔn)扶貧離不開“低保政策兜底”

從民政部《社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》提供的數(shù)據(jù)，來看看2002—2015年中國城市和農(nóng)村低保人數(shù)變化的趨勢：2002年以來，城鎮(zhèn)低保對象的規(guī)模一直保持著穩(wěn)中略有上升的發(fā)展態(tài)勢，并在2009年達(dá)到峰值，人數(shù)為2346萬人。但從2010年開始，城市低保對象呈現(xiàn)出逐年下降的趨勢。到2015年，已經(jīng)下降到1701萬人。六年中，下降的幅度為27.49%；平均每年下降4.58%。農(nóng)村低保對象也一樣，其峰值是2013年的5388萬人，到2015年下降到4904萬人。兩年中，下降的幅度為8.98%；平均每年下降4.49%。

城鄉(xiāng)低保對象，每年都以4.50%左右的速度迅速下降。尤其是城鎮(zhèn)低保，保持這樣的速度已經(jīng)六年之久。應(yīng)該說，這種現(xiàn)象主要是因為不少低保對象已經(jīng)“脫貧”而不再需要救助。但是，在被減少的低保對象中，還存在少數(shù)被“甄別”出來而取消了低保資格的。

為了2020年實現(xiàn)小康目標(biāo)，習(xí)近平總書記講話提出的“精準(zhǔn)扶貧”是一個“大扶貧”的概念。至于相關(guān)的政策措施，習(xí)近平總書記則提出了“四個一批”，除了“通過扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批，通過移民搬遷安置一批”，還要“通過低保政策兜底一批，通過醫(yī)療救助扶持一批”。琢磨習(xí)近平總書記的提法，可以發(fā)現(xiàn)，這“四個一批”恐怕一個不能少。這就是說，如果離開了“低保政策兜底”，要想達(dá)致“大扶貧”和全面建成小康社會的目標(biāo)，也是難以奏效的。

實事求是地看問題，并非所有的貧困人口都可以用經(jīng)濟(jì)扶持的方式幫助其脫貧。因此，在“四個一批”中，還必須有“低保政策兜底”這一條。反過來說，保障最低生活水準(zhǔn)的救助方式，其本身的制度設(shè)計就是建立在維持最低生活需求的理念上。但是，從全局看，這不啻是“以守為攻”的策略——該攻的要能攻城拔寨，該守的要能固若金湯——這才能奪取反貧困的全面勝利。

另一方面，低保救助還有一個特點，就是這項制度可能會受到同時來自兩個方面的抨擊。一種責(zé)難是，這樣的制度會“養(yǎng)懶漢”；但同時也會有另一種聲音，這樣的制度在行政程序（家計調(diào)查）上過于苛刻。如果對此缺乏認(rèn)識和定力，常常就會造成左支右拙、兩面不討好的結(jié)果。當(dāng)然，現(xiàn)在制度實施中的偏頗應(yīng)該是前者，把“錯保”乃至“騙保”的現(xiàn)象擴(kuò)大化或者說泛化了。譬如，現(xiàn)在一般都在家計調(diào)查中增加了對家庭財產(chǎn)的限制。因此，少數(shù)低保對象被“甄別”出來，這是政策變動造成的結(jié)果。但在社會輿論中，這種情況常常被描述為“騙保”，被污名化了。另外，在以往制度中嵌入“財產(chǎn)審查”時，考慮并不周全。低保救助制度是針對現(xiàn)實存在的貧困或生活困難的，所以對財產(chǎn)的限制必須考慮其“可變現(xiàn)性”。按國際慣例，不能即時變現(xiàn)的家庭財產(chǎn)是不應(yīng)計入限制范圍之內(nèi)的。現(xiàn)在個別地方又用臨時救助來彌補政策變動中“做過頭”的缺失，其實會使低保救助碎片化。從社會政策的理論來說，統(tǒng)一而又簡單的政策才是好政策。

按國際上反貧困倡導(dǎo)“資產(chǎn)建設(shè)”的理性思維，并不認(rèn)為貧困家庭非得家徒四壁、一無所有才能接受救助。“有恒產(chǎn)者有恒心，無恒產(chǎn)者無恒心”，貧困家庭真到了傾家蕩產(chǎn)的地步，很可能破罐破摔，要讓其恢復(fù)生活的信心是比較困難的。

如何在理論上理解精準(zhǔn)救助

要真正理解精準(zhǔn)救助，就得先理解貧困的真實涵義。在日常生活中，貧困應(yīng)該是一個常見的詞匯或者是一種常見的社會現(xiàn)象。這其實告訴我們，貧困的識別并沒有那么復(fù)雜。要認(rèn)識原本意義上的貧困，并理解其原因，我們可以不需要精心設(shè)計的判斷標(biāo)準(zhǔn)、精巧定義的貧困度量和尋根問底的分析方法。有些事情，一個人不用眼睛看就能知道是如何發(fā)生的。的確，有許多關(guān)于貧困的事情就是這么一目了然和觸目驚心。

貧困作為一種“隨處可見”的社會現(xiàn)象，可能給我們一個錯覺，即貧困是一個簡單的事物，這樣的認(rèn)識可能妨礙我們?nèi)ド钊胗^察和理解貧困。實際上，當(dāng)我們試圖深入地理解貧困，尤其是把貧困現(xiàn)象與產(chǎn)生貧困的原因聯(lián)系起來時，我們會發(fā)現(xiàn)，貧困的內(nèi)涵其實非常復(fù)雜：首先，顯而易見的是，我們會觀察到，貧困是“匱乏”——從單純的物質(zhì)匱乏，一直到將社會的、情感的和精神文化等各方面的匱乏都包含在內(nèi)。其次，當(dāng)我們把貧困現(xiàn)象與致貧原因聯(lián)系起來時，最容易想到的可能是“能力”，即貧困是相關(guān)的個人或群體缺乏能力。加以深究，我們會發(fā)現(xiàn)“社會地位”的重要影響，亦即貧困是因為與之相關(guān)的個人或群體的階層地位排序處于社會底層。最后，如我們過程性、歷時性地看待貧困，還會發(fā)現(xiàn)貧困是一種世代相傳的文化。

再換一個觀察貧困的視角，我們又會發(fā)現(xiàn)，貧困原來有三個不同側(cè)面：第一，貧困是一種嚴(yán)酷的社會事實，是一種客觀的現(xiàn)實存在。第二，貧困也是一種公眾的社會評價，是一種主觀的價值判斷。第三，貧困還是一種不良的政策后果，是一種難愈的社會弊病。

綜上所述，貧困這種現(xiàn)象或事物，天然地具有兩面性：一是表面看起來容易識別甚至隨處可見。二是深入研究卻發(fā)現(xiàn)其內(nèi)涵竟然如此的復(fù)雜和多面。

一般來說，涉及社會分配或曰資源配置的政策，必須用標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范。于是，這就常常造成一種悖論。當(dāng)我們確定了一條貧困線或一個救助標(biāo)準(zhǔn)時，例如說，人均每月800元。那么我們可以質(zhì)疑，難道801元就不貧困了嗎？810元就不貧困了嗎？850元就不貧困了嗎？……如果我們把標(biāo)準(zhǔn)提高，但“難道……就不貧困了嗎”的問題仍然存在。

所以，人為劃出的標(biāo)準(zhǔn)都潛藏著不公平的因素。但是，我們還要強調(diào)，具備諸如此類特點的社會政策又離不開標(biāo)準(zhǔn)。這就造成了一種事實或結(jié)果：既不能沒有，但又要明白，這個工具性的標(biāo)準(zhǔn)并不具備確定性和唯一性。所以，我們不能唯標(biāo)準(zhǔn)論，而要對其內(nèi)涵中的人性關(guān)懷賦予政策彈性，并借鑒國際經(jīng)驗，以政府社工或者專業(yè)化的社會力量來從事對社會救助申請者的家計調(diào)查和動態(tài)審核。

另一方面，在工作中或曰行動上，則不必過度糾結(jié)于“標(biāo)準(zhǔn)精準(zhǔn)”，而要把精力放在“行動精準(zhǔn)”上，一家一戶踏踏實實地幫助貧困戶真正脫貧。

如何在救助行動上達(dá)致精準(zhǔn)

扶貧救助工作要避免“粗放”地用“一刀切”的簡單政策，去解決復(fù)雜多面的貧困問題。“搞大水漫灌、走馬觀花、大而化之、手榴彈炸跳蚤也不行”，非常明確，針對的就是傳統(tǒng)的粗放式的扶貧工作。因而，“行動精準(zhǔn)”也就顯得格外重要。

如何在救助行動上達(dá)致精準(zhǔn)？其實，功課要做在了解救助對象的真正需要，以及用什么樣的有效辦法能夠真正滿足低保救助的需要。扶貧和救助，是一對相輔相成的范疇?？偟脑瓌t是：可以通過經(jīng)濟(jì)扶持的對象給予扶貧，不能通過經(jīng)濟(jì)扶持的對象給予救助。但從身處貧困狀態(tài)到脫貧是要時間的，因此，在此過程中，通過低保救助維持其基本生活仍為必要。

根據(jù)前文中的分析，貧困涉及到“匱乏”“能力”“地位”“排斥”和“文化”五個方面，而每一個方面又都涉及N個影響因素，關(guān)聯(lián)到經(jīng)濟(jì)、社會、政治、環(huán)境、文化、生理和心理各個領(lǐng)域。對于一個貧困家庭，以上各種影響因素排列組合而成為其致貧原因。所以，真正的精準(zhǔn)扶貧，應(yīng)該是個案式的。對于貧困家庭，一家一戶地進(jìn)行診斷，一家一戶地找出治貧原因，一家一戶地制定脫貧方案，一家一戶地幫助扶持，直到這些貧困家庭一家一戶都具備了自立的能力，有了自我發(fā)展的資源、環(huán)境和條件，并且逐漸成為現(xiàn)實的保障，那才是真正地脫貧了。

上述的個案化的精準(zhǔn)扶貧，一個很重要的特點是“可持續(xù)”，是慢功夫、細(xì)致活。所以，精準(zhǔn)扶貧最好以“科學(xué)助人”為特點的社會組織來承擔(dān)。社會組織可根據(jù)當(dāng)?shù)氐纳?、生產(chǎn)條件招攬各類專業(yè)技術(shù)人員，在一段較長的時間，譬如五年、十年內(nèi)，持續(xù)地給予貧困家庭有針對性的關(guān)注和幫扶。從某種意義上說，所謂“扶貧先扶志”，只有在社會心理上幫助受助者擺脫既有的心理狀態(tài)、生活方式和文化環(huán)境，耐心地攙扶他們走上脫貧之路，才能收獲真正的反貧困成果。

“資產(chǎn)建設(shè)”可能是一項有效的反貧困政策思路。華盛頓大學(xué)社會發(fā)展中心（CSD）主任邁克爾認(rèn)為：要幫助窮人脫貧，不能像以前那樣將福利政策集中在收入和消費，而是要更多地關(guān)注儲蓄、投資和資產(chǎn)積累，他將這個想法稱之為“以資產(chǎn)為基礎(chǔ)的福利政策”。邁克爾主張為貧困家庭建立“個人發(fā)展賬戶”，鼓勵他們靠自己的力量積累資金，并且政府給予資金匹配。如果將“個人發(fā)展賬戶”積累的資金用于個人發(fā)展或子女上學(xué)、用于做小生意或者用于購房，政府則給予同樣金額的資金匹配。

上述做法對于扶貧幫困而言，具有革命性的意義：首先，這種制度鼓勵人們積極工作，因為要向賬戶中存款，你就必須得努力掙錢。其次，改變了以往救助方式的被動性。以在使用時政府給予匹配的激勵機制下，將未雨綢繆的主動權(quán)首先交給了個人。再次，這種制度放棄了要使窮人的所有收入和資產(chǎn)消耗殆盡才給予救助的基本理念，而用要求他們按計劃存款的經(jīng)濟(jì)手段來鼓勵他們自立、自助。

按照中國國情，我們也可以幫助城鄉(xiāng)低保對象進(jìn)行“資產(chǎn)建設(shè)”。對有勞動能力的城鄉(xiāng)低保對象設(shè)立“個人發(fā)展賬戶”并鼓勵他們積極工作。在雙方約定的期限內(nèi)，例如，3—5年，不管他們收入多少，都不減他們的低保金。只是要求他們每月往個人發(fā)展賬戶中存錢若干，個人發(fā)展賬戶中的積蓄在約定期限內(nèi)不能隨意支配。到約定期滿時，賬戶中就會有一筆比較可觀的資金。譬如每月存500元，3年就有18000元，5年就有30000元。此時，低保對象從賬戶中將錢取出，政府再給予同樣或加倍的金額補貼，就可以幫助他們做小買賣或開網(wǎng)店，于是就有了可持續(xù)生計。政府再采取2—3年中逐漸減少低保金金額的辦法，扶上馬再送一程，這樣可以確保低保對象真正脫貧。

（作者為中國社會科學(xué)院社會政策研究中心秘書長、研究員）

【參考文獻(xiàn)】

①《習(xí)近平：確保農(nóng)村貧困人口到2020年如期脫貧》，新華網(wǎng)，2016年6月19日。

②唐鈞：《中國城市貧困與反貧困報告》，北京：華夏出版社，2003年。

③[美]邁克爾·謝若登著，高鑒國、展敏譯：《資產(chǎn)與窮人：一項新的美國社會福利政策》，北京：商務(wù)印書館，2005年。

責(zé)編/肖晗題     美編/于珊

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