【摘要】地方重大行政決策失誤時有發(fā)生，造成政府巨大經(jīng)濟損失與公信力降低。地方重大決策責(zé)任追究制度尚處于摸索階段，現(xiàn)有的責(zé)任追究規(guī)定內(nèi)容各異且制定主體層級不一，缺乏規(guī)范性和權(quán)威性。因此，地方重大行政決策責(zé)任追究制度應(yīng)圍繞實體限制和程序規(guī)范對責(zé)任追究制度中的基礎(chǔ)性問題展開研究，從而實現(xiàn)重大行政決策責(zé)任追究的法治化。

【關(guān)鍵詞】重大行政決策  責(zé)任追究  實體法治化  程序法治化    【中圖分類號】D912.1    【文獻標(biāo)識碼】A

決策關(guān)系成敗，責(zé)任重于泰山。地方重大行政決策權(quán)運行效果的優(yōu)劣，對于地方政府法治建設(shè)的成敗有直接影響。由于決策事關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的政績，加之責(zé)任追究制度的虛化，造成了大量行政決策失誤，導(dǎo)致政府公信力的嚴重降低與公共資源的巨大損失。法治社會，政府決策權(quán)的行使必須接受來自內(nèi)部與外部的雙重監(jiān)督，對行政決策失誤進行責(zé)任追究有利于改進行政決策權(quán)的運行質(zhì)量，也是建設(shè)法治政府的重要途徑。

目前，我國各地方有關(guān)行政決策責(zé)任追究的追責(zé)主體、對象、事由、程序等方面的規(guī)定差別較大、松緊不一，責(zé)任追究制遠沒有取得預(yù)設(shè)的法律效果。為保證責(zé)任追究的公正、有效，責(zé)任追究法治化就成為深化我國決策責(zé)任追究的必然選擇。責(zé)任追究法治化包含兩個層面：一是建立完整統(tǒng)一又具有可操作性的責(zé)任追究法律制度；二是責(zé)任追究的法律得到普遍實施。本文擬從行政法學(xué)的視角，圍繞兩個基礎(chǔ)性問題——實體限制和程序規(guī)范對重大行政決策責(zé)任追究制度中的基本點展開研究。

明確責(zé)任追究主體

責(zé)任追究主體，即由“誰”來啟動地方重大行政決策的責(zé)任追究程序，認定決策者責(zé)任。根據(jù)責(zé)任追究主體與行政系統(tǒng)之間的關(guān)系不同，可以將行政責(zé)任追究主體分為兩大類：行政系統(tǒng)內(nèi)部的“同體追責(zé)”，主要是指決策主體的上級部門、行政監(jiān)察機關(guān)、審計機關(guān)；“異體追責(zé)”，主要由權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)、公眾等進行責(zé)任追究。地方重大行政決策責(zé)任追究的實踐中，僅限于行政系統(tǒng)內(nèi)部，易導(dǎo)致官官相護，滋生腐敗，克服行政系統(tǒng)內(nèi)部責(zé)任追究的弊端，急需追責(zé)主體的多元化。明確不同責(zé)任追究主體的職責(zé)權(quán)限，不同的行政責(zé)任追究主體應(yīng)當(dāng)分工負責(zé)、相互配合、功能互補。

行政系統(tǒng)內(nèi)部責(zé)任追究。其一，上級對下級的責(zé)任追究。自上而下的行政體系使得同體責(zé)任追究具有直接性、靈活性和針對性的特點，但值得反思的問題是，對重大行政決策失誤由上級機關(guān)追責(zé)，會導(dǎo)致決策者只對上級負責(zé)而不是對自身負責(zé)，嚴重背離了上級對下級監(jiān)督追責(zé)的根本目的。因此，上級對下級進行責(zé)任追究時，應(yīng)嚴格按照責(zé)任追究的法律規(guī)定行使追責(zé)權(quán)，并及時向社會公布責(zé)任追究的事由及對象，可主動邀請異體追責(zé)主體加入，實現(xiàn)責(zé)任追究的公平、公正。

其二，行政監(jiān)察部門責(zé)任追究。行政監(jiān)察部門是行政機關(guān)內(nèi)部行使監(jiān)督權(quán)的專設(shè)機關(guān)，各級監(jiān)察機關(guān)依法行使行政監(jiān)督職能。監(jiān)察機關(guān)在實踐中缺乏一定的獨立性和權(quán)威性，加之監(jiān)察機關(guān)的權(quán)力配置嚴重限制其進一步發(fā)揮責(zé)任追究的作用。筆者認為，為保證行政監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督、追責(zé)效果，可將其從各級政府中獨立出來，實行垂直領(lǐng)導(dǎo)。同時，賦予行政監(jiān)察機關(guān)傳喚權(quán)、扣押權(quán)和一定的制裁權(quán)。

其三，審計機關(guān)責(zé)任追究。對于來自審計機關(guān)責(zé)任追究，可以借鑒西方主要國家的做法和經(jīng)驗，賦予其專業(yè)責(zé)任追究機構(gòu)獨立的法律地位，使審計機關(guān)不受同級黨委、政府的干預(yù)，獨立的開展調(diào)查、審計工作，以提高在行政同體責(zé)任追究時進行調(diào)查的獨立性。將審計工作從傳統(tǒng)的財務(wù)收支向與績效審計并重轉(zhuǎn)變，將審計結(jié)果及時向社會公布，同時賦予審計機關(guān)相應(yīng)的處罰權(quán)。

行政系統(tǒng)外部責(zé)任追究。黨內(nèi)責(zé)任追究。按照權(quán)力監(jiān)督與制約的原理，黨內(nèi)責(zé)任追究與行政責(zé)任追究密不可分、相輔相成。應(yīng)將黨內(nèi)責(zé)任追究機制引入，與行政責(zé)任追究相互配合，各負其責(zé)。我國地方重大行政決策權(quán)更多的時候掌握在地方黨委手中，黨政不分，為確保責(zé)任的有效追究，需要規(guī)范黨在決策過程中所發(fā)揮的具體作用，由紀檢、監(jiān)察機關(guān)按照黨紀、政紀案件的調(diào)查處理程序分別追究黨委負責(zé)人黨紀和政府部門領(lǐng)導(dǎo)的政紀責(zé)任。黨內(nèi)責(zé)任追究是行政機關(guān)內(nèi)部責(zé)任追究的必要補充，但注意不能用黨內(nèi)處分替代法律責(zé)任。在啟動行政責(zé)任追究機制的同時，啟動黨內(nèi)責(zé)任追究，才能將責(zé)任追究落到實處。

權(quán)力機關(guān)責(zé)任追究。在我國，權(quán)力機關(guān)通過行使調(diào)查權(quán)和質(zhì)詢權(quán)，以撤職和罷免的方式實施對行政決策責(zé)任的追究，是最重要的監(jiān)察主體，但事實上人大追責(zé)的效能遠未能達到法律制定的初衷。在決策責(zé)任追究過程中，應(yīng)加強人大的責(zé)任追究功能，一要對政府財政進行有效控制，認真審議政府工作報告計劃和財政預(yù)算報告、完善對專項事務(wù)的評議、審查制度。二要擴大人大追責(zé)權(quán)限，賦予人大不信任投票權(quán)等權(quán)力并保證行使時不受任何外界因素的干涉。三要改變監(jiān)督方式，由被動變主動。四要實行專職與兼職雙結(jié)合的代表制，改革人大代表的產(chǎn)生方式，減少各級政府官員的代表比例。

司法機關(guān)責(zé)任追究。近年來，司法機關(guān)在行政決策責(zé)任追究作用并不突出，很少對引咎辭職、責(zé)令辭職的行政官員展開后續(xù)調(diào)查，未能充分發(fā)揮其在責(zé)任追究中的作用。法院在行政案件審理過程中，對發(fā)現(xiàn)有違反政紀的行政機關(guān)首長、責(zé)任人，將相關(guān)材料移送上一級行政機關(guān)或監(jiān)察、人事機關(guān)，并提出司法建議，若行政案件審理過程中，發(fā)現(xiàn)有犯罪行為的，應(yīng)將材料移送至檢察院。檢察院可以對決策人員的瀆職、濫用職權(quán)的刑事案件進行偵查和提起公訴，由法院最終審理的方式對決策者的刑事責(zé)任進行追究。

公眾責(zé)任追究。廣大群眾、社會組織、新聞媒體可以對重大行政決策的責(zé)任追究進行相應(yīng)的監(jiān)督，但從法律角度而言，上述單位和個人沒有實施處分的權(quán)力，不具備法定責(zé)任追究的主體資格，他們只能通過批評、建議、檢舉、控告等方式向有關(guān)國家機關(guān)反映，或通過媒體、網(wǎng)絡(luò)予以曝光，以引起追責(zé)主體的重視，從而啟動追責(zé)程序，但不能產(chǎn)生直接的法律效果。因此，公眾只能作為地方重大行政決策責(zé)任追究的參與主體，從而排除在追責(zé)法定主體的范圍之外。公眾作為責(zé)任追究的參與主體有其獨特的力量和優(yōu)勢，是重大行政決策責(zé)任追究機制不可或缺的要素，應(yīng)增強對公眾追責(zé)的支持和援助。

嚴格認定責(zé)任追究對象

由于我國黨政之間、不同行政部門之間權(quán)責(zé)交叉現(xiàn)象大量存在，加之現(xiàn)行決策責(zé)任追究對象認定標(biāo)準(zhǔn)模糊，導(dǎo)決責(zé)任追究對象難以準(zhǔn)界定，追責(zé)不實或不公現(xiàn)象屢有發(fā)生,也使追責(zé)成效備受質(zhì)疑。決策失誤的背后，到底誰才是真正的責(zé)任人？因此，必須盡可能地把追責(zé)對象予以具體化，使責(zé)任落到實處。在確定責(zé)任追究對象時，需特別注意以下三種情況：

集體決策的責(zé)任追究對象。重大行政決策必須在集體討論的基礎(chǔ)上決定，是避免決策失誤的有效機制，但現(xiàn)有規(guī)定對集體決策出現(xiàn)失誤，如何進行責(zé)任追究尚無明確規(guī)定。為防止行政首長或相關(guān)負責(zé)人借“集體決策”推卸責(zé)任，需健全決策討論、辯論、投票記錄與備案制度。集體決策導(dǎo)致重大失誤的，決策參與者均為直接責(zé)任人，對于不表明態(tài)度者也要予以追究責(zé)任，但經(jīng)審議記錄證明表決時棄權(quán)或持反對意見的除外。集體決策更不能成為以權(quán)謀私、徇私舞弊的擋箭牌。

公眾參與決策的責(zé)任追究對象。對于經(jīng)過“聽證”“專家咨詢”的重大行政決策，決策的相關(guān)負責(zé)人對于公眾的正確建議不予采納，引致過錯后果發(fā)生的，負責(zé)人承擔(dān)決策失誤的直接責(zé)任；對于聽證和專家論證的錯誤建議導(dǎo)致行政決策失誤后果發(fā)生的，有學(xué)者主張應(yīng)建立全查、倒查機制，即便專家只是掛名，也應(yīng)追究責(zé)任。筆者認為，此觀點值得商榷。公眾參與行政決策，看似分享了部分行政決策權(quán)，但其實不然，決策機關(guān)只是將公眾參與形成的結(jié)論作為決策方案的重要考量因素，決策機關(guān)始終是重大行政決策權(quán)力的唯一行使者。公眾無論通過何種形式參與決策，都不應(yīng)成為行政決策責(zé)任的主體。

黨政聯(lián)合的決策責(zé)任追究對象。當(dāng)前黨政不分、以黨代政的現(xiàn)象仍客觀存在。當(dāng)行政決策失誤發(fā)生后，由黨委書記承擔(dān)決策失誤的責(zé)任并沒有法律依據(jù)，絕對地將行政首長作為責(zé)任追究對象，顯然有失公平。在責(zé)任追究運作層面，存在很大的法律漏洞，應(yīng)在堅持黨的政治領(lǐng)導(dǎo)前提下，進一步明晰黨政權(quán)責(zé)，以完善地方重大行政決策責(zé)任追究制。對于黨政聯(lián)合作出的決策，若出現(xiàn)決策失誤情形時，責(zé)任追究不能只局限于行政系統(tǒng)，也應(yīng)適用黨委系統(tǒng)。

健全責(zé)任追究的責(zé)任形式

責(zé)任是權(quán)力最好的平衡器，任何政府都需要建立一套責(zé)任機制，以促使權(quán)力良好的行使。責(zé)任可分為政治責(zé)任、法律責(zé)任和道德責(zé)任三方面。道德責(zé)任。在行政責(zé)任追究過程中，責(zé)任追究對象不僅要承擔(dān)政治責(zé)任、法律責(zé)任而且還承擔(dān)道德責(zé)任。道德責(zé)任表現(xiàn)為行為人自身愧疚感以及他人或社會對行為人的負面評價或者譴責(zé)。道德責(zé)任大多是由公民、新聞媒體、輿論作為責(zé)任追究主體。政府官員尤其是行政首長的手中掌有稀缺的社會資源，因而對其道德要求需更加嚴格。行政機關(guān)上級或監(jiān)察、人事部門要對其進行批評、通報和責(zé)難，落實到行政處分等各項懲罰措施。

政治責(zé)任。政治責(zé)任的形式主要包括引咎辭職、罷免、彈劾、免職，黨紀處分形式主要有黨內(nèi)警告、嚴重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍等。近年來，被追究責(zé)任的黨政官員頻繁以各種方式復(fù)出引起了輿論的廣泛質(zhì)疑與公眾的強烈不滿。筆者認為，現(xiàn)行規(guī)定的一年復(fù)出期限過于短暫，責(zé)任追究效果將大打折扣，使責(zé)任追究流于形式，應(yīng)適當(dāng)延長官員的復(fù)出時間?？梢越梃b《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》中有關(guān)受到撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分的黨員二年內(nèi)不得復(fù)出、轉(zhuǎn)任黨內(nèi)外其他職務(wù)的規(guī)定，將被追責(zé)的黨政官員復(fù)出期限確定為二年。

法律責(zé)任。法律責(zé)任有刑事責(zé)任、民事責(zé)任和行政責(zé)任之分。行政決策屬于行政行為，對公務(wù)員因行政決策失誤的責(zé)任追究是建立在行政法律關(guān)系的基礎(chǔ)之上，而非平等的民事法律關(guān)系，應(yīng)排除民事責(zé)任的承擔(dān)。行政責(zé)任主要有警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等，均是由行政機關(guān)作出的行政責(zé)任處理。行政決策所引致的刑事責(zé)任是由司法機關(guān)依據(jù)國家刑事法律規(guī)定，對因決策失誤造成重大損失或惡劣社會影響的追責(zé)對象追究瀆職罪的法律責(zé)任。

對責(zé)任對象進行追究，可能使其同時承擔(dān)兩個或兩個以上責(zé)任方式，出現(xiàn)責(zé)任交叉，在責(zé)任追究過程中，必須嚴防以道德責(zé)任、政治責(zé)任、行政責(zé)任代替刑事責(zé)任的情形，對應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任進行嚴格的認定，避免責(zé)任追究不力。

第四，明晰責(zé)任追究的事由。責(zé)任追究范圍的合理界定，關(guān)系到整個重大行政決策問責(zé)機制的有效與否，既有規(guī)范文本多以違反程序規(guī)定，造成“重大損失”、“惡劣社會影響”等詞語籠統(tǒng)表述， 但對于嚴重后果的程度界定、實施決策失誤責(zé)任追究的標(biāo)準(zhǔn)、不同責(zé)任承擔(dān)方式需要滿足的條件表述不明確。

為提高責(zé)任追究程序的透明度,必須盡可能詳盡地明確責(zé)任追究的事由，少用不確定性法律概念。具體規(guī)定如下：有以下情形之一，造成嚴重后果的，按照《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》追究行政責(zé)任，造成重大損失，依法追究刑事責(zé)任：超越法定權(quán)限；未按規(guī)定履行決策程序；決策過程中有玩忽職守、徇私舞弊、貪污受賄等違法行為；依法應(yīng)當(dāng)作出決策而不作為；決策執(zhí)行單位拒絕、拖延執(zhí)行。“嚴重后果”可界定為造成直接經(jīng)濟損失5萬以上或雖經(jīng)濟損失不足5萬，但致使政府形象和公信力招致嚴重損害。重大損失可認定為決策失誤造成經(jīng)濟損失達30萬元以上或產(chǎn)生社會影響惡劣以及其他致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的情形。明晰責(zé)任追究的事由，追責(zé)時切實做到定性準(zhǔn)確、寬嚴相濟。

地方重大行政決策責(zé)任追究之程序

隨著行政權(quán)力持續(xù)不斷地急劇增長，只有依靠程序公正，權(quán)力才可能變得讓人容忍。統(tǒng)一、規(guī)范的責(zé)任追究程序有助于避免責(zé)任追究的主觀色彩和隨意性，是實現(xiàn)行政決策責(zé)任法治化的保證。

正確理解追責(zé)的時效。中共十八屆四中全會提出建立重大決策終身追責(zé)制。有學(xué)者認為，終身追責(zé)意味著對公務(wù)員的公務(wù)行為和職務(wù)犯罪不設(shè)追訴時效，實行“永久追訴”。但也有學(xué)者對終身追責(zé)提出質(zhì)疑，責(zé)任追究終身制涉及到法律規(guī)定的訴訟時效，特別是刑事責(zé)任訴訟時效，注定使該制度陷入兩難境地。

筆者認為，依照法的效力層級原則，下位的規(guī)章或規(guī)范性文件，不能與上位的全國人大制定的法律相沖突，所以認為對任何類型責(zé)任的追究皆不受法定訴訟時效的限制顯然是對“終身追責(zé)”內(nèi)涵的錯誤解讀。對地方重大行政決策刑事責(zé)任的追究理應(yīng)受到追訴時效的限制，并且一般情況下并不會發(fā)生損失出現(xiàn)時訴訟時效已過的情形。因決策責(zé)任涉及玩忽職守罪和濫用職權(quán)罪，這兩種罪的訴訟時效期限是從危害結(jié)果發(fā)生之日起計算，并非從犯罪行為發(fā)生之日起算；對外部行政責(zé)任的追究，由于《行政訴訟法》中明確規(guī)定，行政訴訟的訴訟時效為六個月，也應(yīng)受到訴訟時效的限制；對追究內(nèi)部行政責(zé)任，應(yīng)不受追責(zé)時效的限制，《行政監(jiān)察法》、《公務(wù)員法》等法律對內(nèi)部行政責(zé)任的追責(zé)時效未明確規(guī)定，實行終身追責(zé)不會造成現(xiàn)有法制的破壞；對于政治責(zé)任的追究，無論追責(zé)對象是否違反法律，都應(yīng)當(dāng)受不受時效限制。綜上，重大行政決策終身追責(zé)制的正確理解是對內(nèi)部行政責(zé)任和政治責(zé)任則可以終身追究，但刑事責(zé)任和外部行政責(zé)任理應(yīng)受訴訟時效的限制。

規(guī)范責(zé)任追究的程序。重大行政決策責(zé)任追究包含了的具體程序可能會因責(zé)任追究主體和對象的不同而有所差異，但總體上需要經(jīng)過追責(zé)啟動程序、調(diào)查程序、處分程序等三大核心環(huán)節(jié)。

追責(zé)啟動程序。責(zé)任追究主體依職權(quán)或依申請決定對某個責(zé)任追究對象啟動責(zé)任追究程序，能夠作為啟動追責(zé)程序的依據(jù)有：本級政府法制機構(gòu)、行政監(jiān)察機關(guān)、審計機關(guān)的責(zé)任追究建議；國家權(quán)力機關(guān)、人大代表和上級行政機關(guān)的責(zé)任追究要求；司法機關(guān)責(zé)任追究建議；評估結(jié)果；公民、社會團體的投訴、檢舉和控告；新聞媒體曝光的事實；其他應(yīng)當(dāng)啟動責(zé)任追究程序的事由。該程序依據(jù)啟動性質(zhì)之不同分三種情形，一是依職權(quán)啟動，由人大及其常委會或行政監(jiān)察機關(guān)等部門，依據(jù)法定職權(quán)追責(zé)。二是依申請啟動，則是由相關(guān)追責(zé)參與主體向法定問責(zé)主體出具相關(guān)證據(jù)材料，提請啟動程序，再由問責(zé)主體作出判斷是否啟動問責(zé)。三是依訴訟啟動，則是特定利益相關(guān)人某具體行政行為起訴，該具體行政行為與某項重大行政決策相關(guān)聯(lián)，起訴人由此向法院申請附帶性審查。

調(diào)查程序。追責(zé)程序啟動后，即進入調(diào)查環(huán)節(jié)。調(diào)查是決策責(zé)任追究活動中最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，主要分為以下幾個階段進行：制定調(diào)查方案。責(zé)任追究主體在實施調(diào)查前，應(yīng)先確定調(diào)查人員、調(diào)查的步驟、擬采取的調(diào)查措施和方法等問題。調(diào)查人員如果與本案或者責(zé)任追究對象有利害關(guān)系，應(yīng)由組織決定或主動申請回避。實施調(diào)查。主要包括：收集證據(jù)，即調(diào)查人員獲取的被調(diào)查人有無追責(zé)的事由及需追責(zé)情節(jié)輕重的證據(jù)；查明事實，即查明被調(diào)查人所造成的損害程度、危害后果等。制作調(diào)查報告。調(diào)查結(jié)束后，在事實清楚、證據(jù)確鑿的基礎(chǔ)上，由負責(zé)調(diào)查的人員提出是否責(zé)任追究的調(diào)查結(jié)論并形成書面報告。對于重大行政決策責(zé)任追究，應(yīng)自程序啟動之日起60日內(nèi)辦結(jié)；若有特殊原因，規(guī)定時間內(nèi)未能辦結(jié)，經(jīng)責(zé)任追究主體批準(zhǔn)，可以延長30日。

處分程序。責(zé)任追究主體，在依據(jù)調(diào)查所掌握的證據(jù)資料基礎(chǔ)上，依法對相關(guān)決策者做出處分，追究決策責(zé)任。在做出最終處分決定之前，追責(zé)主體需保障被追責(zé)者陳述與申辯的權(quán)利。處分結(jié)果必須以書面形式做出，在處分決定書中述明相關(guān)事項，并告知救濟途徑。責(zé)任追究決定作出后，應(yīng)以書面形式通知責(zé)任追究對象與檢舉、控告人。責(zé)任追究決定應(yīng)當(dāng)說明追責(zé)事由、處理結(jié)果和法律依據(jù)，并告知責(zé)任追究對象依法享有的救濟權(quán)利。

地方重大行政決策責(zé)任追究制的立法

我國地方重大行政決策責(zé)任追究制，立法實踐中采用分散模式，由地方立法先行探索，全國有深圳、南昌、武漢等七個城市針對行政決策責(zé)任追究專門制定文件，其余散見于有關(guān)決策程序的規(guī)章或規(guī)范性文件之中。目前，有關(guān)地方重大行政決策責(zé)任追究的規(guī)定差別較大，造成“分而治之”的混亂局面。筆者認為，全國人大常委會或國務(wù)院可吸收當(dāng)前各地有關(guān)行政決策的立法經(jīng)驗，制定《行政決策法》或《行政決策程序規(guī)定》，全篇就重大行政決策責(zé)任追究制作出具體規(guī)定，將決策責(zé)任追究的內(nèi)容從行政監(jiān)督內(nèi)容中獨立出來，構(gòu)建完善的決策責(zé)任追究體系，實現(xiàn)責(zé)任追究制的專門化、統(tǒng)一化，最終加快地方政府法治建設(shè)的進程。

（作者為鹽城師范學(xué)院講師，澳門科技大學(xué)博士研究生）

【參考文獻】

①張淑芳：《行政決策失誤的責(zé)任追究探討》，《蘇州大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2013年第6期。

②王仰文：《行政決策責(zé)任追究主體范圍法學(xué)認定的思考》，《理論月刊》，2014年第3期。

③朱波：《行政問責(zé)主體制度的法律思考》，《中共福建省委黨校學(xué)報》，2012年第5期。

責(zé)編/張蕾    美編/楊玲玲