作者：全國人大代表、民進中央經(jīng)濟委員會主任、清華大學政治經(jīng)濟學研究中心教授、主任　蔡繼明

據(jù)媒體報道，土地管理法修改已列入十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃。就該法的修改，筆者有幾個觀點，和讀者分享。

現(xiàn)行的土地管理法禁止農(nóng)村集體建設用地（特別是宅基地）進入市場，規(guī)定任何單位和個人搞建設，必須申請使用國有建設用地，以至于地方政府任意擴大公益性征地范圍，獨家壟斷了城市建設用地的供給，從而一方面促使地方政府過度依賴土地財政，工業(yè)用地粗放使用，城市住宅用地供不應求，地價飆升從而引起房價居高不下，阻礙了農(nóng)民工進城落戶的市民化進程，另一方面剝奪了農(nóng)民平等參與工業(yè)化城市化的權(quán)利，堵塞了農(nóng)民獲得土地財產(chǎn)收益的渠道，并造成大量宅基地閑置、“空心村”頻現(xiàn)。不僅如此，對農(nóng)村集體土地（包括城中村）和城市住宅（包括小產(chǎn)權(quán)房）的強征強拆，還激化了農(nóng)村與城市、居民與政府之間的矛盾，導致土地征收拆遷領(lǐng)域的群體事件時有發(fā)生。

土地管理法的修改，一是應按照憲法第十條的規(guī)定，把政府征地行為嚴格限定在公共利益范圍。要全面落實《中共中央、國務院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》，合理界定征收征用適用的公共利益范圍，不將公共利益擴大化，進一步明確補償?shù)姆秶⑿问胶蜆藴?，給予被征收征用者公平合理補償。對于非公共利益用地，由城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場提供，為此要按照中共十八屆三中全會的決定，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地在符合規(guī)劃和用途管制的前提下與國有建設用地平等入市、同權(quán)同價。

二是應按照物權(quán)法第十二章和第十三章的規(guī)定，賦予農(nóng)村集體建設用地以及宅基地使用權(quán)完整的用益物權(quán)能，包括出租、轉(zhuǎn)讓、抵押、擔保和繼承等各項權(quán)能，并根據(jù)《中共中央、國務院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》，對農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)（包括宅基地使用權(quán)）與國有土地產(chǎn)權(quán)給予同等保護。

筆者認為，首先，將土地管理法第二條第三款“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”修改為“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予公平合理補償”。

其次，將土地管理法第八條“城市市區(qū)的土地屬于國家所有。”修改為“原城市市區(qū)的土地屬于國家所有，新增城市市區(qū)的土地中屬于非公共利益需要的，可以屬于農(nóng)民集體所有”。

有關(guān)公共利益需要的規(guī)定，可參照《國有土地上房屋征收與補償條例》。也可以用排除法，明確列出屬于公共利益的商業(yè)利益需要（如商品住宅建設、工業(yè)及園區(qū)建設、金融、商業(yè)、娛樂、體育、文化等產(chǎn)業(yè)和服務業(yè)等）的土地不得由政府征收、征用或收回使用權(quán)。

再次，將土地管理法第四十三條“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”修改為：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，如果是出于非公共利益的需要，可以在符合城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，通過市場交易獲得農(nóng)村集體土地使用權(quán)和城市國有土地使用權(quán)（包括國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓）”。