【摘要】以新環(huán)保法為重要內(nèi)容的環(huán)境法治是一個涉及整個社會各個方面的綜合工程，也是一個系統(tǒng)工程。當(dāng)務(wù)之急,是牢固樹立綠色發(fā)展理念,進(jìn)一步提高對環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明的認(rèn)識；依法落實各級黨委和政府在環(huán)境保護(hù)方面的政治與法律責(zé)任；進(jìn)一步完善環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律、法規(guī)與政策，提高環(huán)境執(zhí)法和司法能力,健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系,解決人民群眾反映強烈的突出環(huán)境問題。

【關(guān)鍵詞】新環(huán)保法  環(huán)境法治  生態(tài)    【中圖分類號】D922.6    【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)一直高速發(fā)展，工業(yè)化、城市化進(jìn)程大大加快，取得了舉世矚目的成就。與此同時，社會、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境（含資源和能源）在整個發(fā)展進(jìn)程中呈不均衡和不協(xié)調(diào)狀態(tài)，從而導(dǎo)致一系列影響我國可持續(xù)發(fā)展的問題不斷出現(xiàn)。其中，環(huán)境問題（包括整體性的環(huán)境污染、自然資源與生態(tài)的破壞）最為突出。

環(huán)境問題所傷害的，不僅僅是生態(tài)系統(tǒng)與公私財產(chǎn)，更重要的是公民的生命、健康和經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展基礎(chǔ)。為了有效應(yīng)對我國面臨的嚴(yán)峻環(huán)境挑戰(zhàn)，落實黨中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)工作的重大戰(zhàn)略部署，全國人大常委會于2014年4月24日對《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行了大幅度的修訂。修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱“新環(huán)保法”）被稱為“史上最嚴(yán)的環(huán)保法”，該法自2015年1月1日起施行。新環(huán)保法的頒布實施，標(biāo)志著我國環(huán)境法治建設(shè)進(jìn)入了一個新階段、邁上了一個新臺階，對我國生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展事業(yè)的意義重大而深遠(yuǎn)。

新環(huán)保法實施的總體狀況：喜憂參半

根據(jù)《全國人民代表大會常委會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查<中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法>實施情況的報告》、最高人民法院發(fā)布的《中國環(huán)境資源審判》（白皮書）以及中央環(huán)保督察組反饋的關(guān)于河北、內(nèi)蒙古、黑龍江、江蘇以及河南等地的問題通報，新環(huán)保法生效近兩年以來，一方面，該法得到了較為認(rèn)真的貫徹實施，全國環(huán)境質(zhì)量有所改善；另一方面，一些地區(qū)的環(huán)保工作部署落實不到位、推進(jìn)不得力，環(huán)境質(zhì)量與人民期待有較大差距，群眾反映強烈的突出環(huán)境問題沒有得到解決，環(huán)保法律法規(guī)還不健全，一些制度措施落實不夠嚴(yán)格， 我國資源約束趨緊、環(huán)境污染、生態(tài)質(zhì)量退化的形勢依然嚴(yán)峻，各類污染物排放量仍處高位，需要引起國家和全社會的高度重視。

新環(huán)保法是我國環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的綜合性和基礎(chǔ)性法律，對環(huán)境保護(hù)的目的、原則、制度等重大問題進(jìn)行了全面系統(tǒng)的規(guī)定。該法實施后，黨中央和國務(wù)院印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》等重要規(guī)范性文件；全國人大常委會修訂了《環(huán)境影響評價法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《野生動物保護(hù)法》等相關(guān)法律；國務(wù)院修訂了《防止拆船污染環(huán)境管理條例》《土地管理法實施條例》和《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》等行政法規(guī)。此外，國務(wù)院辦公廳出臺了《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補償機(jī)制的意見》，環(huán)境保護(hù)部出臺了按日處罰、查封扣押等32件配套性文件，公安部等5部門聯(lián)合發(fā)布了《行政主管部門移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》。同時，國務(wù)院有關(guān)部門清理和廢除了不符合新環(huán)保法規(guī)定的規(guī)章和規(guī)范性文件45件，各地共清理和廢除阻礙環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管的“土政策”206件。廣東、廣西、上海等地修訂了《環(huán)境保護(hù)條例》。

但是，新環(huán)保法所規(guī)定的排污許可、環(huán)境監(jiān)測、區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控、劃定生態(tài)紅線、生態(tài)補償?shù)然痉芍贫鹊呐涮追ㄒ?guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件尚未出臺，所規(guī)定的更加嚴(yán)格的制度措施需要諸如水污染防治法等單項法律與之相銜接；土壤污染防治缺乏法律依據(jù)，農(nóng)業(yè)污染防治法律法規(guī)不健全；環(huán)?？萍己彤a(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)扶持政策不完善等。

環(huán)境違法和犯罪現(xiàn)象仍然多發(fā)，環(huán)境保護(hù)責(zé)任仍存在落實不到位的情況

為推動各級政府、企業(yè)和社會公眾準(zhǔn)確把握新環(huán)保法的精神和要求，環(huán)境保護(hù)部、全國人大環(huán)資委、全國人大常委會法工委聯(lián)合召開了電視電話會議，對該法的貫徹實施進(jìn)行全面部署。多個地區(qū)組織開展了專題學(xué)習(xí)、巡回宣講和形式多樣的宣傳活動，強化黨政干部環(huán)保法治意識，增強企業(yè)環(huán)保主體責(zé)任意識，提高全民生態(tài)環(huán)境意識。但是，由于執(zhí)法不力等原因，不少企業(yè)的環(huán)保義務(wù)尚未落實，擅自停運污染治理設(shè)施、不正常運行自動監(jiān)控設(shè)施，甚至偷排偷放、數(shù)據(jù)造假等違法犯罪行為較為常見。根據(jù)2016年11月的《全國人民代表大會常務(wù)委員會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查<中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法>實施情況的報告》（以下簡稱報告），2015年，在全國范圍內(nèi)開展了環(huán)保大檢查，共檢查企業(yè)177萬家，查處各類違法企業(yè)19.1萬家；各級環(huán)保部門下達(dá)行政處罰決定9.7萬余份，罰款超過42.5億元，分別比2014年增長17%和34%；公安機(jī)關(guān)破獲各類環(huán)境污染犯罪案件6035起，抓獲犯罪嫌疑人1.2萬余人，分別比2014年增長16%和42%。從2015年到2016年8月份，全國實施按日連續(xù)處罰案件1163件，查封、扣押案件8647件，停產(chǎn)、限產(chǎn)案件4990件。

我國《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》將資源環(huán)境指標(biāo)全部列為約束性指標(biāo)，強化污染物排放總量控制，進(jìn)一步明確了地級以上城市空氣和地表水質(zhì)量目標(biāo)。2016年1月以來，中央環(huán)保督察組對河北、內(nèi)蒙古、江西、廣西、江蘇、河南、云南等省份開展了督察，集中查辦了一批違法案件，有力地推動了地方政府落實環(huán)保責(zé)任。在人大監(jiān)督方面，國務(wù)院今年首次向全國人大常委會報告了2015年度環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況，河南、重慶、江西等14個省(自治區(qū)、直轄市)政府也依法向本級人大進(jìn)行了報告。此外，國務(wù)院有關(guān)部門將監(jiān)督重點從企業(yè)為主向政府和企業(yè)并重轉(zhuǎn)變，開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點，不斷加大督查問責(zé)力度。2015年，環(huán)境保護(hù)部公開約談了15個市級政府主要負(fù)責(zé)人員。內(nèi)蒙古、山西、寧夏等17個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）按照中央關(guān)于建立“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”制度的要求，明確了各級黨政機(jī)關(guān)和有關(guān)職能部門的環(huán)境保護(hù)責(zé)任。福建、浙江等地改進(jìn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作，大幅提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)指標(biāo)的比重。

但是，在許多地方，政府對保護(hù)環(huán)境和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的關(guān)系認(rèn)識不足、環(huán)保投入不夠、工作推進(jìn)不力，考核問責(zé)機(jī)制不健全，壓力傳導(dǎo)層層衰減。有的地方領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)干預(yù)環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法，地方保護(hù)現(xiàn)象仍然存在。相關(guān)部門環(huán)保職責(zé)不明確，被動應(yīng)付、推諉扯皮的現(xiàn)象也時有發(fā)生，部門間缺乏協(xié)調(diào)配合，信息難以共享，執(zhí)法合力不足。此外，環(huán)境行政執(zhí)法和環(huán)境刑事司法銜接機(jī)制有待健全，不少地方存在有案不移、有案難移、以罰代刑等現(xiàn)象。

當(dāng)前我國環(huán)境執(zhí)法、司法體制機(jī)制現(xiàn)狀

在執(zhí)法體制方面，國家開展了省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理改革試點工作。

在執(zhí)法機(jī)制方面，國務(wù)院先后制定了大氣、水、土壤污染防治行動計劃，堅決向污染宣戰(zhàn)；各地各部門不斷加大轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)力度，加快淘汰落后產(chǎn)能，推進(jìn)重點行業(yè)升級改造，積極優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，推進(jìn)煤炭清潔高效利用。國務(wù)院還印發(fā)了《關(guān)于加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》，全面加強執(zhí)法，嚴(yán)懲環(huán)境違法行為；各地普遍建立了網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管體系，形成“定人、定責(zé)、履責(zé)、問責(zé)”的工作機(jī)制。環(huán)境保護(hù)部堅持以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，不斷完善和落實污染物排放總量控制制度；建立健全更加嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系，制定和修訂了各類環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)121項。各地環(huán)保部門嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評價制度，2015年全國共清理出違反環(huán)境影響評價制度的建設(shè)項目14萬個，有力地遏制了“未批先建”問題。

在司法體制方面，各級人民法院加強了環(huán)境資源審判專門機(jī)構(gòu)建設(shè)，最高人民法院和貴州、福建、海南等15個高級人民法院設(shè)立了環(huán)境資源審判庭。根據(jù)《中國環(huán)境資源審判》（白皮書），截至2016年6月，各級人民法院設(shè)立環(huán)境資源審判庭、合議庭或者巡回法庭共計558個，其中審判庭191個。貴州、福建、海南、江蘇、重慶等地建立三級環(huán)境資源審判組織體系，其他部分中級、基層人民法院也根據(jù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境資源審判的實際情況，設(shè)立專門環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)。各級法院還積極探索將涉及環(huán)境資源的民事、行政案件，乃至刑事案件統(tǒng)一歸口一個審判庭審理的“二合一”或者“三合一”工作模式。此外，十二屆全國人大常委會第十五次會議決定授權(quán)最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域開展提起公益訴訟試點，為期兩年。試點地區(qū)為北京、內(nèi)蒙古、吉林等十三個省、自治區(qū)、直轄市。

在司法機(jī)制方面，最高人民法院出臺了環(huán)境民事公益訴訟案件、環(huán)境侵權(quán)責(zé)任民事案件等適用法律的司法解釋，審議并原則通過了辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋，強化對全國相關(guān)司法活動的監(jiān)督指導(dǎo)。根據(jù)《報告》，從2015年到2016年6月，各級人民法院依法受理環(huán)境資源類刑事、民事、行政案件共計16.7萬件，審結(jié)14.8萬件；受理環(huán)境公益訴訟案件123件，審結(jié)61件，有力打擊和震懾了環(huán)境違法犯罪行為。云南、貴州等地探索建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。最高人民檢察院開展了破壞環(huán)境資源犯罪專項立案監(jiān)督活動。從2015年到2016年8月，各級檢察機(jī)關(guān)共批準(zhǔn)逮捕破壞環(huán)境資源犯罪9693件約1.4萬人，提起公訴約2.9萬件4.5萬人，立案查處環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域涉嫌貪污賄賂、瀆職等職務(wù)犯罪1939人。

完善和加強我國的環(huán)境立法、守法、執(zhí)法和司法十分必要，也困難重重

環(huán)境法律制度需要進(jìn)一步落實或完善，執(zhí)法監(jiān)管亟待加強。第一，環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)不夠健全，監(jiān)測與監(jiān)管結(jié)合不緊密。一些地方反映，有的在線監(jiān)控設(shè)備質(zhì)量較差，不少在線監(jiān)測設(shè)備未依法檢定，監(jiān)測數(shù)據(jù)難以作為執(zhí)法依據(jù)。第二，環(huán)境信息公開不夠及時、全面和規(guī)范。有的地方政府信息公開滯后，一些企業(yè)信息公開不規(guī)范， “只說好不說壞”。第三，排污許可制度的實施不規(guī)范，企業(yè)持證排污的要求尚未全面落實；環(huán)境影響評價制度推進(jìn)中一些歷史遺留的“未批先建”項目有待清理整頓。第四，跨區(qū)域流域環(huán)保體制機(jī)制不健全，污染治理缺乏整體性，生態(tài)保護(hù)補償機(jī)制也有待進(jìn)一步完善。第五，一些地區(qū)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管不到位，覆蓋面不全，執(zhí)法偏軟；基層環(huán)境執(zhí)法人員少，業(yè)務(wù)能力弱，技術(shù)支撐不夠，經(jīng)費保障不足，不適應(yīng)繁重的監(jiān)管任務(wù)。

在環(huán)境司法方面，盡管環(huán)境糾紛案件整體呈上升態(tài)勢，但是進(jìn)入法院的案件比例低、數(shù)量少。此外，環(huán)境訴訟程序繁雜、耗時長久、訴訟成本較高也導(dǎo)致了司法審判的效益低下。而環(huán)境案件本身往往具有高度的復(fù)雜性、科學(xué)技術(shù)性和法律專業(yè)性等特點，對審判人員的專業(yè)素養(yǎng)提出了很高的要求，環(huán)境審判人員不僅要具備過硬的司法訴訟專業(yè)能力，還要了解甚至掌握環(huán)境科學(xué)領(lǐng)域的基本知識和技能。在我國目前的法學(xué)教育和現(xiàn)實國情下，顯然還缺乏這樣高素質(zhì)的審判人才。

以新環(huán)保法為重要內(nèi)容的環(huán)境法治是一個涉及整個社會各個方面的綜合工程，也是一個系統(tǒng)工程。環(huán)境立法、守法、執(zhí)法和司法等一系列法律活動或行為作為這個系統(tǒng)的要素而存在。一方面，它們各自具有特定的功能，對環(huán)境保護(hù)起到不可或缺的作用；另一方面，它們之間又存在著密不可分的關(guān)系，并憑借有序組織運作而形成的合力，加速推動環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展。

根據(jù)發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)、建設(shè)法治國家的現(xiàn)實需要，按照生態(tài)學(xué)規(guī)律和可持續(xù)發(fā)展的客觀要求，完善和加強我國的環(huán)境立法、守法、執(zhí)法和司法，是十分必要和重要的，同時也困難重重。當(dāng)務(wù)之急，是牢固樹立綠色發(fā)展理念，進(jìn)一步提高對環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明的認(rèn)識；依法落實各級黨委和政府在環(huán)境保護(hù)方面的政治與法律責(zé)任；進(jìn)一步完善環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律、法規(guī)與政策，提高環(huán)境執(zhí)法和司法能力，健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系，解決人民群眾反映強烈的突出環(huán)境問題。而今天的抉擇，決定著能否建成生態(tài)良好、文明富強的“美麗中國”，甚至決定著能否實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的“中國夢”。

（作者為清華大學(xué)法學(xué)院教授，清華大學(xué)環(huán)境資源能源法學(xué)研究中心主任）

【參考文獻(xiàn)】

①《多項細(xì)則保障法律落地環(huán)保法“長出”鋼牙利爪》，中華人民共和國環(huán)境保護(hù)部網(wǎng)，2015年1月9日。

②沈躍躍：《全國人民代表大會常務(wù)委員會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查<中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法>實施情況的報告》，中國人大網(wǎng)，2016年11月3日。

責(zé)編/潘麗莉  宋睿宸（見習(xí)）

美編/王夢雅（見習(xí)）

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