【摘要】人口老齡化的加劇，使得養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)成為社會(huì)福利領(lǐng)域中亟待解決的問題，利用PPP模式進(jìn)行養(yǎng)老項(xiàng)目的投資建設(shè)，無論在現(xiàn)實(shí)層面還是在理論層面都具有較強(qiáng)的可行性。應(yīng)當(dāng)保證在項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營周期內(nèi)，政治風(fēng)險(xiǎn)在可控范圍內(nèi)，其他計(jì)劃風(fēng)險(xiǎn)由參與各方合理分擔(dān)。
【關(guān)鍵詞】養(yǎng)老基地 PPP模式 運(yùn)營模式 【中圖分類號(hào)】F82 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
隨著京津冀地區(qū)人口老齡化的加劇，資金短缺已成為制約養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵因素，京津冀養(yǎng)老一體化也開始被政府部門及民間資本所關(guān)注。從現(xiàn)實(shí)來看，京津冀三地在資金、土地、人員方面資源稟賦各有不同，具有共同構(gòu)建養(yǎng)老基地的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。其中，利用PPP模式可以將公共部門與私人部門的優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，為有效解決公共服務(wù)供給中存在的缺少資金、技術(shù)和管理落后等問題提出了創(chuàng)新性的思路。
2014年底以來，國務(wù)院財(cái)政部、發(fā)改委等部門已經(jīng)就PPP模式的發(fā)展發(fā)布了一系列的文件。2015年底，財(cái)政部開發(fā)建設(shè)了政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)。根據(jù)平臺(tái)中PPP項(xiàng)目庫的信息統(tǒng)計(jì)，截至2016年5月，全國入庫項(xiàng)目共8043個(gè)，其中養(yǎng)老行業(yè)209個(gè)，占比2.6%，養(yǎng)老項(xiàng)目從地域上集中于吉林、江蘇、山東等地，京津冀三地養(yǎng)老行業(yè)還沒有入庫PPP項(xiàng)目。從全國的養(yǎng)老PPP入庫項(xiàng)目看，運(yùn)作方式以傳統(tǒng)的BOT（建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓，是指政府授予私營企業(yè)以一定期限的特許專營權(quán)，許可其融資建設(shè)和經(jīng)營特定的公用基礎(chǔ)設(shè)施）模式為主，回報(bào)機(jī)制則主要為使用者付費(fèi)。
PPP模式應(yīng)用于養(yǎng)老項(xiàng)目的內(nèi)涵及優(yōu)勢(shì)
廣義的PPP指公共部門為提供、交付部分公共設(shè)施及相關(guān)服務(wù)的項(xiàng)目而與私營部門之間締結(jié)緊密的合作伙伴關(guān)系，主要分為外包類（O&M等）、特許經(jīng)營類（BOT、TOT等）和私有化類（BOO等）三大類。目前我國政府層面推廣的PPP模式為廣義層面的PPP模式。我國養(yǎng)老PPP項(xiàng)目中特許權(quán)類融資，尤其以BOT模式占主體。BOT和TOT模式均要求私人部門在有限的經(jīng)營期內(nèi)應(yīng)完成投資的回收并取得合理的回報(bào)，因此對(duì)收益要求較高，且項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)基本全部由私人部門承擔(dān)，而我國目前采用PPP模式建設(shè)的養(yǎng)老項(xiàng)目尚處于識(shí)別或建設(shè)期，盈利模式、收益水平都待觀察，因此，筆者認(rèn)為，對(duì)養(yǎng)老項(xiàng)目的建設(shè)，如采取這兩種模式，都可能面臨由于私人部門過度追求收益而導(dǎo)致項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)。狹義的PPP相比BOT更強(qiáng)調(diào)政府和私人之間的合作關(guān)系，典型特點(diǎn)是私人部門從項(xiàng)目論證階段就開始參與項(xiàng)目，并且在項(xiàng)目初期已實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)在政府和私人部門之間的分配，合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制極大地降低了項(xiàng)目融資難度，更能提高項(xiàng)目成功的概率。
PPP融資模式建設(shè)養(yǎng)老基地存在諸多優(yōu)勢(shì)。首先，有助解決政府資金不足的缺口。預(yù)計(jì)2030年全國老年人口將達(dá)到3.6億人，“十三五”期間，我國需要新增養(yǎng)老床位403萬張，合計(jì)投資規(guī)模高達(dá)7435億元，基本養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼合計(jì)1761億元，僅兩項(xiàng)支出已達(dá)將近萬億元，而國家每年公共預(yù)算支出才10余萬億余元。同時(shí)，實(shí)體經(jīng)濟(jì)不景氣導(dǎo)致大量私人資本閑置，金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)存款余額持續(xù)快速增長。采用PPP 模式建設(shè)養(yǎng)老基地，能疏導(dǎo)閑置私人資本的投資渠道，提高養(yǎng)老基地的建設(shè)效率。
其次，促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，提升項(xiàng)目運(yùn)營效率。根據(jù)英國財(cái)政部對(duì)PPP項(xiàng)目的抽樣統(tǒng)計(jì)，引入PPP模式后，項(xiàng)目按時(shí)完工的概率由30%提高到89%，可見PPP模式可以大大提高項(xiàng)目的建設(shè)效率。養(yǎng)老基地應(yīng)用PPP模式可以充分利用民間資金和私人高效的管理能力，使有能力的私人部門集中精力去做好一個(gè)項(xiàng)目，使政府部門把更多力量放在政策的制定和服務(wù)監(jiān)管上面，尤其是通過京津冀的頂層規(guī)劃和統(tǒng)一設(shè)計(jì)，來做好養(yǎng)老基地的各項(xiàng)工作，解決醫(yī)療資源配置和醫(yī)療保險(xiǎn)政策的跨區(qū)域?qū)訂栴}。
另外，PPP項(xiàng)目周期長，融資額巨大，獲利計(jì)劃與政府的政策有著密切的關(guān)聯(lián)，因此，應(yīng)當(dāng)保證在項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營周期內(nèi)，政治風(fēng)險(xiǎn)在可控范圍內(nèi)，其他計(jì)劃風(fēng)險(xiǎn)由參與各方合理分擔(dān)。按照誰最有能力解決問題就由誰來承擔(dān)的原則，使得公共部門和私人部門的合作成為互利雙贏的戰(zhàn)略。
PPP融資模式應(yīng)用于養(yǎng)老基地的運(yùn)營模式設(shè)計(jì)
PPP 模式下參與養(yǎng)老基地投資的主體主要有三部分。首先，項(xiàng)目公司及其組建方。在京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組已經(jīng)成立的背景下，應(yīng)由此機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌京津冀養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的重大事宜。養(yǎng)老基地PPP項(xiàng)目中，政府可以設(shè)立相應(yīng)的投資公司作為政府的代表，具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目發(fā)起。私人部門通過參加公開招標(biāo)、競爭性談判等方式被確定為項(xiàng)目的民營參與方，其主要職能是負(fù)責(zé)項(xiàng)目的具體運(yùn)作。PPP項(xiàng)目公司作為項(xiàng)目的特殊目的機(jī)構(gòu)，是整個(gè)養(yǎng)老基地PPP 項(xiàng)目的執(zhí)行主體。私人部門以自有資金出資，政府部門則可以PPP京津冀協(xié)同發(fā)展基金等多種形式出資。當(dāng)前河北省可以采用土地使用權(quán)出資，京津地區(qū)采用專項(xiàng)基金出資。其次，商業(yè)銀行及非銀行金融機(jī)構(gòu)。參與養(yǎng)老基地PPP 項(xiàng)目的金融機(jī)構(gòu)主要包括兩類，一類是銀行或銀團(tuán)、信托公司等機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資；另一類是保險(xiǎn)公司，為項(xiàng)目提供各類保險(xiǎn)，轉(zhuǎn)移項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。再次，項(xiàng)目建設(shè)及服務(wù)機(jī)構(gòu)。養(yǎng)老基地項(xiàng)目建設(shè)及服務(wù)機(jī)構(gòu)是指在整個(gè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營中負(fù)責(zé)具體某個(gè)專屬領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)，包括項(xiàng)目咨詢方、設(shè)計(jì)方、工程承包方、材料供應(yīng)方及運(yùn)營方等。
養(yǎng)老基地PPP 項(xiàng)目的投資與管理過程，以養(yǎng)老基地項(xiàng)目的壽命周期為劃分標(biāo)準(zhǔn)，主要由四個(gè)階段組成：項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目公司選定、項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營以及項(xiàng)目移交階段。
首先，項(xiàng)目準(zhǔn)備。因?yàn)轲B(yǎng)老服務(wù)準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性，對(duì)養(yǎng)老基地進(jìn)行社會(huì)性等外部性評(píng)價(jià)是必要環(huán)節(jié)。其中關(guān)鍵的是養(yǎng)老基地的選址問題，可以由政府主管部門根據(jù)京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃，以生態(tài)環(huán)境優(yōu)良、交通便利、輻射人群廣等標(biāo)準(zhǔn)提出備選地址，私人部門則應(yīng)著力分析項(xiàng)目的可行性。養(yǎng)老基地應(yīng)具有規(guī)模效應(yīng)，項(xiàng)目多而小不利于節(jié)約成本和成本回收，尤其應(yīng)考慮輻射周邊區(qū)域的交通、醫(yī)療、帶動(dòng)就業(yè)等公共服務(wù)的職能。
其次，合作方選定并組建項(xiàng)目公司。確定私人合作部門并組建PPP項(xiàng)目公司是養(yǎng)老基地PPP項(xiàng)目運(yùn)作基本流程中較為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，在該環(huán)節(jié)中政府部門確定PPP項(xiàng)目的民營合作方，民營方的資金實(shí)力、運(yùn)作與管理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)養(yǎng)老基地PPP項(xiàng)目能否成功具有很大影響。在該環(huán)節(jié)，政府部門通過公開招標(biāo)、競爭性談判等機(jī)制，選擇綜合實(shí)力最為雄厚的私人部門作為PPP項(xiàng)目的合作方，并組建養(yǎng)老基地PPP項(xiàng)目公司。
再次，項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營。政府部門與私人部門簽訂養(yǎng)老基地PPP項(xiàng)目框架協(xié)議與合同、組建項(xiàng)目公司后，項(xiàng)目公司即按照PPP合同進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)。在建設(shè)過程中，PPP項(xiàng)目公司按照框架協(xié)議及合同中對(duì)于養(yǎng)老項(xiàng)目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量要求等約定，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工，并有權(quán)將建設(shè)工作承包給其他單位。項(xiàng)目建設(shè)完成并竣工驗(yàn)收后，項(xiàng)目公司可以根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)、自身?xiàng)l件選擇自主運(yùn)營或外包給專業(yè)機(jī)構(gòu)來運(yùn)營養(yǎng)老項(xiàng)目。
最后，項(xiàng)目移交。根據(jù)養(yǎng)老基地PPP項(xiàng)目合同，運(yùn)營滿一定期限后，項(xiàng)目公司必須按照合同中規(guī)定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和資產(chǎn)完好程度等要求將養(yǎng)老基地項(xiàng)目移交給政府部門。在該階段需要完成資產(chǎn)評(píng)估、債務(wù)清償、分享收益等工作。如果由于某些因素養(yǎng)老基地項(xiàng)目未達(dá)到預(yù)期收益，則可按照PPP合同的規(guī)定適當(dāng)延長項(xiàng)目經(jīng)營期；如果項(xiàng)目提前實(shí)現(xiàn)其預(yù)期收益，也可提前移交項(xiàng)目。在項(xiàng)目移交階段，政府部門應(yīng)確認(rèn)項(xiàng)目是否處于合同約定的完好狀態(tài)，從而保證項(xiàng)目移交之后能繼續(xù)運(yùn)營并保證其產(chǎn)品與服務(wù)的質(zhì)量。
（作者分別為河北金融學(xué)院副教授；河北金融學(xué)院講師）
【注：本文是河北省軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目“京津冀協(xié)同視角下河北省養(yǎng)老基地的PPP融資模式研究”（項(xiàng)目編號(hào)：154576246）的研究成果】
【參考文獻(xiàn)】
①賈康、孫潔：《公私伙伴關(guān)系（PPP）的概念、起源、特征與功能》，《財(cái)政研究》，2009年第10期。
責(zé)編/張寒 美編/王夢(mèng)雅（見習(xí)） 于珊
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