作者丨王長(zhǎng)江（中共中央黨校黨建教研部主任）

我為什么要講“關(guān)于權(quán)力約束機(jī)制”這個(gè)問(wèn)題呢？因?yàn)槲矣幸粋€(gè)想法，法治的核心是治權(quán)，而過(guò)去我們一說(shuō)法治，就以為說(shuō)的是治老百姓，但實(shí)際上法治的核心應(yīng)該是治權(quán)。十八屆四中全會(huì)有一個(gè)特別的亮點(diǎn)，就是把治權(quán)的問(wèn)題作為一個(gè)突出的重點(diǎn)來(lái)加以闡述，其中還包括了諸多具體的“條”和“項(xiàng)”，這一點(diǎn)我是特別認(rèn)同的。

為什么要治權(quán)？這個(gè)不需多說(shuō)。盤點(diǎn)我國(guó)這兩年的情況，我們可以這樣說(shuō)，其中最突出的，大家最認(rèn)同的就是反腐敗。反腐敗是什么？反腐敗就是治權(quán)，反腐敗就是對(duì)權(quán)力的約束。從這樣一個(gè)角度說(shuō)，我個(gè)人對(duì)這兩年權(quán)力約束的實(shí)踐是非常認(rèn)同的。我覺(jué)得至少有一個(gè)質(zhì)的變化，那就是從過(guò)去不認(rèn)為我們的權(quán)力應(yīng)該受約束，走向了現(xiàn)在認(rèn)為應(yīng)該受約束，這一條非常好，而且確實(shí)取得了成效，大家也能看出來(lái)。當(dāng)然你要全面地評(píng)價(jià)它。我覺(jué)得中央也是實(shí)事求是的，比如，說(shuō)反腐敗取得的成果是初步的，主要還是帶有治標(biāo)的性質(zhì)，還是要一步一步地走向治本。通行的說(shuō)法就是：現(xiàn)在正處在一個(gè)從治標(biāo)走向治本的過(guò)程當(dāng)中。怎么理解這個(gè)從治標(biāo)走向治本？從我個(gè)人的角度去解讀，我覺(jué)得特別突出的一點(diǎn)就是現(xiàn)在我們治理權(quán)力的方式還是比較單一，手段也比較單一，而且更多用的是傳統(tǒng)方法，用的是行政的手段。一看見(jiàn)腐敗，我們馬上就想，這些家伙亂用權(quán)力，那怎么辦？我不讓你亂用，我把權(quán)力全收回來(lái)，結(jié)果一條一條的權(quán)力全都垂直。垂直不了怎么辦？我派巡視組、紀(jì)檢組下去看著你。巡視組老在那兒巡視來(lái)、巡視去。沒(méi)有在那兒長(zhǎng)期盯著怎么辦？那我就加強(qiáng)紀(jì)委，紀(jì)委在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下工作，你怎么監(jiān)督人家黨委？我就垂直領(lǐng)導(dǎo)。這方面我們輕車熟路，但所有這些方方面面大家都發(fā)現(xiàn)一條，就是更多的是上對(duì)下的監(jiān)督。那么下對(duì)上的監(jiān)督呢？還有權(quán)力的橫向監(jiān)督呢？所有這些實(shí)事求是地說(shuō)，有的剛在破題，有的甚至認(rèn)識(shí)還不到位。所以，我們可以這樣說(shuō)，盡管我們正在從治標(biāo)走向治本的這樣一個(gè)過(guò)程當(dāng)中，但是并不意味著治標(biāo)必然走向治本，這里面就有一個(gè)理念的問(wèn)題，如果理念正確了會(huì)走向正確的方向，如果理念不正確，可能治本就會(huì)胎死腹中。

我講四個(gè)方面的問(wèn)題。這四個(gè)方面的程度不同的問(wèn)題不但在認(rèn)識(shí)上有的是不到位的，有的還是不正確的，有的可能正確但是不準(zhǔn)確，還有的就是認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。

要對(duì)權(quán)力進(jìn)行約束必然走向民主

第一，民主問(wèn)題。你要對(duì)權(quán)力進(jìn)行約束，那必然要走向民主，這是沒(méi)得說(shuō)的?？倳浽诙啻沃v話當(dāng)中也提到這一點(diǎn)。我們?cè)趯?shí)踐當(dāng)中看到的情況卻不盡如人意。民主這些年來(lái)居然還被很多人懷疑，甚至有些所謂的專家提出了“中國(guó)是不是可以不搞民主都能走向現(xiàn)代化”這樣一種論調(diào)。不搞民主怎么走向現(xiàn)代化？

民主就是一人一票的權(quán)力，我們現(xiàn)在選用干部不就是一人一票嗎？但是一人一票導(dǎo)致了以票取人。那么這怎么理解呢？我個(gè)人想，恐怕從這個(gè)角度要還民主以本來(lái)面目。民主應(yīng)該是一個(gè)制度、一個(gè)系統(tǒng)，它是由一系列環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣、連接而成的這么一個(gè)系統(tǒng)。民主是多數(shù)人的權(quán)力，多數(shù)人是權(quán)力的主人，多數(shù)人能直接用權(quán)嗎？不可能。多數(shù)人必須把權(quán)力交給少數(shù)人，由少數(shù)人操作，這個(gè)權(quán)力才能運(yùn)行起來(lái)，因此，民主的第一個(gè)環(huán)節(jié)就應(yīng)該是授權(quán)。授完權(quán)就等于民主實(shí)現(xiàn)了嗎？沒(méi)有，授完權(quán)我要用權(quán)。既然我的權(quán)是你們的，我要用來(lái)為你們服務(wù)，我怎么知道你們需要什么樣的服務(wù)？于是我就在決策的時(shí)候要千方百計(jì)吸納你們的利益訴求，我搭建這么一個(gè)平臺(tái)，讓你們把自己的利益訴求統(tǒng)統(tǒng)表達(dá)出來(lái)，然后我在這個(gè)基礎(chǔ)之上決策，這叫決策民主。決完策我要執(zhí)行，我當(dāng)然要建立自己的機(jī)構(gòu)，當(dāng)然我如果讓你們這些受益人同時(shí)參與到整個(gè)執(zhí)行當(dāng)中來(lái)，那么這種決策會(huì)更加有效，這叫什么？這叫參與中的民主。此外，我用權(quán)力為大家服務(wù)，與此同時(shí)我又可以為自己服務(wù)，如何防止這種現(xiàn)象？那就要讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，這又叫民主監(jiān)督。所以，民主不是一人一票，民主是由授權(quán)民主、決策民主、協(xié)商民主、參與民主、民主監(jiān)督等等一系列環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣、連接而成的體系。這個(gè)體系當(dāng)中有許多環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)都有自己的邏輯，都有自己的規(guī)則，而且你這個(gè)規(guī)則還不能亂用，我們現(xiàn)在的問(wèn)題就是亂用。同時(shí)我們由于長(zhǎng)期沒(méi)有民主這種習(xí)慣，沒(méi)有這種實(shí)踐，因此對(duì)民主的理解是碎片化的。一說(shuō)民主那就是聽(tīng)聽(tīng)大家的意見(jiàn)，讓大家都參與進(jìn)來(lái)，民意民心我們吸收了，這就叫民主。這樣一種碎片化的理解，容易使我們誤以為隨便用哪一種方式來(lái)行使民主權(quán)利都是民主。比如，人們要授權(quán)肯定有一個(gè)選擇和投票，應(yīng)該在授權(quán)環(huán)節(jié)才投票，就像剛才步云長(zhǎng)輩說(shuō)的，在授權(quán)的環(huán)節(jié)，人民代表選舉或決定的環(huán)節(jié)才投票。過(guò)去，我們以為一人一票就是民主，于是在真正的決策環(huán)節(jié)、執(zhí)行環(huán)節(jié)也在那兒一人一票，一個(gè)副局級(jí)干部拿出來(lái)之后讓大家討論來(lái)、討論去，民主推薦、民主測(cè)評(píng)、民主投票，最后還要民主述職等等，弄出來(lái)的最后不是說(shuō)我們使得這種制度民主化了，而是使大家對(duì)民主產(chǎn)生了懷疑。比如，雖然我作為一個(gè)副局級(jí)，我應(yīng)該服從正局級(jí)，但說(shuō)老實(shí)話我是大家民主推薦、投票出來(lái)的，我憑什么要聽(tīng)正局級(jí)的。我們搞這樣一套機(jī)制讓大家對(duì)民主產(chǎn)生了懷疑，因?yàn)椴环厦裰鞯囊?guī)律，不符合權(quán)力運(yùn)行的規(guī)律，所以民主問(wèn)題上有很多誤區(qū)并沒(méi)有完全消除。

要對(duì)權(quán)力進(jìn)行約束必須分權(quán)

第二，分權(quán)問(wèn)題。既然要對(duì)權(quán)力進(jìn)行約束就必須分權(quán)，這是毫無(wú)疑問(wèn)的。但是我們對(duì)分權(quán)這個(gè)問(wèn)題也是由來(lái)已久的一種固定觀念，因?yàn)槲覀兛傆X(jué)得我們的體制和別人不一樣，我們絕不實(shí)行西方的“三權(quán)鼎立”的體制，我們要實(shí)行“議行合一”的模式，“議行合一”對(duì)我們的要求就是決策和執(zhí)行不能分開(kāi)。其實(shí)，我們國(guó)家不是沒(méi)有分權(quán)，我們也分權(quán)，但我們的分權(quán)不是議行，不是將決策、執(zhí)行和監(jiān)督等權(quán)力分開(kāi)，而是把部門、地方、單位，一個(gè)一個(gè)地分開(kāi)，每個(gè)部門、每個(gè)地方、每個(gè)單位都有自己的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在每一個(gè)小的環(huán)節(jié)上，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)都是合一的。對(duì)于“科學(xué)的分權(quán)應(yīng)該是什么樣？”這一問(wèn)題，我們今天應(yīng)該好好思考。我們絕不照搬西方“三權(quán)鼎立”的模式，這就算一個(gè)邊界，但是決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)要不要分開(kāi)？只有按照不同的性質(zhì)由各部門來(lái)執(zhí)行，各部門相互之間才會(huì)產(chǎn)生權(quán)力約束，才會(huì)產(chǎn)生權(quán)力邊界。什么叫約束權(quán)力？約束權(quán)力不是說(shuō)這個(gè)權(quán)給你以后我讓你用就用，而是說(shuō)權(quán)力自己就有一種運(yùn)行的規(guī)律，一直用到它碰到邊界位置，這就叫約束，沒(méi)有設(shè)邊界那是沒(méi)有用的。所以，權(quán)力約束的問(wèn)題也是一個(gè)依然存在的問(wèn)題。

黨政關(guān)系問(wèn)題在于如何適度集中權(quán)力

第三，黨政關(guān)系問(wèn)題。我國(guó)政治體制的核心關(guān)系是黨政關(guān)系，步云教授昨天來(lái)聽(tīng)我講演的時(shí)候，他就提出了一個(gè)問(wèn)題，就是黨政關(guān)系問(wèn)題。實(shí)際上，我們整個(gè)體制的核心問(wèn)題就是黨政關(guān)系問(wèn)題。怎么看待我國(guó)的這個(gè)黨政關(guān)系？鄧小平說(shuō)：我們的權(quán)力過(guò)度集中。這就給大家一個(gè)印象，似乎我們的黨政關(guān)系弊端就在權(quán)力過(guò)度集中。但是，如果你真的去這樣思考，你會(huì)發(fā)現(xiàn)有一個(gè)問(wèn)題是解不開(kāi)的。權(quán)力過(guò)度集中是否就是說(shuō)權(quán)力不需要集中呢？不是，權(quán)力不要過(guò)度集中，但是權(quán)力應(yīng)該適度集中。那好，適度集中的意思就是：黨政關(guān)系問(wèn)題不在權(quán)力集不集中，而在于如何適度集中。適度集中在黨委手里還是集中在政府手里？昨天我回答了步云教授這個(gè)問(wèn)題。黨政關(guān)系的核心不在權(quán)力集中還是不集中。權(quán)力運(yùn)行有著自己的邏輯關(guān)系，你的權(quán)力從哪里來(lái)就向誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)就對(duì)你有監(jiān)督作用；你要是這個(gè)權(quán)力沒(méi)用好，你可能就會(huì)失去這個(gè)權(quán)力。所有這些邏輯關(guān)系都是按照民主政治，按照權(quán)力運(yùn)行特有的規(guī)則組合在一起的。我們的問(wèn)題就在于，由于我們強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)，往往對(duì)權(quán)力運(yùn)行的邏輯關(guān)系缺乏應(yīng)有的認(rèn)識(shí)和尊重。不是說(shuō)黨的領(lǐng)導(dǎo)不應(yīng)該加強(qiáng)，而是說(shuō)黨的領(lǐng)導(dǎo)要按照權(quán)力運(yùn)行的邏輯體現(xiàn)在方方面面，體現(xiàn)在各個(gè)環(huán)節(jié)的控制當(dāng)中。人民代表本來(lái)應(yīng)該和老百姓之間有緊密聯(lián)系，由老百姓來(lái)決定你能不能當(dāng)代表，但是我們卻把它當(dāng)作了一種恩賜。解決中國(guó)的問(wèn)題關(guān)鍵還在黨政關(guān)系，黨的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)。黨要按照權(quán)力運(yùn)行的規(guī)律，滲透在整個(gè)權(quán)力運(yùn)行的過(guò)程當(dāng)中去影響權(quán)力的運(yùn)行。這是我要講的黨政關(guān)系。

破除既得利益格局需要權(quán)責(zé)對(duì)等

第四，既得利益格局的問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題同樣非常重要，為什么這樣說(shuō)呢？我剛才說(shuō)了權(quán)力之間需要分權(quán)，相互之間才有制約。我剛才說(shuō)的只是橫向分權(quán)，實(shí)際上還有一個(gè)縱向分權(quán)問(wèn)題，說(shuō)起來(lái)上下之間也是有分權(quán)的。我們整個(gè)黨對(duì)國(guó)家是一種責(zé)權(quán)相等的關(guān)系，比如說(shuō)這個(gè)國(guó)家如果事情沒(méi)有搞好，如果出現(xiàn)了問(wèn)題，執(zhí)政黨肯定要負(fù)責(zé)任。所以，執(zhí)政黨有多大的權(quán)力，他必須負(fù)多大的責(zé)任，這一條是沒(méi)有疑問(wèn)的。我們這個(gè)執(zhí)政黨對(duì)整個(gè)國(guó)家負(fù)有責(zé)任，這是毫無(wú)疑問(wèn)的。盡管整個(gè)黨對(duì)國(guó)家來(lái)說(shuō)是一種權(quán)責(zé)對(duì)等，但是具體到各項(xiàng)事務(wù)中內(nèi)部權(quán)責(zé)分配上可能出現(xiàn)不完全對(duì)等的情況。我是你的上級(jí)，我可以自己留下更多的權(quán)力，我可以給你更多的責(zé)任。這樣一種長(zhǎng)期運(yùn)行的結(jié)果是，該負(fù)責(zé)任的不一定負(fù)責(zé)任，因?yàn)樗梢园沿?zé)任推出去，而該有權(quán)力的不一定擁有。在這樣的情況下，內(nèi)部運(yùn)行就出現(xiàn)了權(quán)責(zé)的不對(duì)等問(wèn)題，可能上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)有了更多的權(quán)力，但是卻很少負(fù)責(zé)任。而下級(jí)需要負(fù)很多責(zé)任，但是卻沒(méi)有權(quán)力來(lái)履行這些責(zé)任。這種狀況在今天越來(lái)越嚴(yán)重，不但使得權(quán)力運(yùn)行失去了科學(xué)的配置基礎(chǔ)，而且最重要一點(diǎn)，這樣一來(lái)將使誰(shuí)來(lái)推動(dòng)改革、改革會(huì)不會(huì)失去動(dòng)力等問(wèn)題更加突出。從立法的角度制定政策作出決策的都是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，他手里有決策權(quán)，但對(duì)權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制并不完善，這就形成了既得利益格局。所以，我們?yōu)槭裁凑f(shuō)既得利益格局影響了改革發(fā)展，是改革的“瓶頸”，道理就在這里。我們今天已經(jīng)走到了這一步，有權(quán)的缺乏相應(yīng)的責(zé)任，擔(dān)責(zé)的又缺乏相應(yīng)的權(quán)力。如何破解這些難題是“我們必須關(guān)注的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題”。如果不去關(guān)注這些問(wèn)題，我認(rèn)為我們的改革就難以找到突破口，那就容易出問(wèn)題。