【摘要】我國人均耕地面積日益銳減，使得農(nóng)村出現(xiàn)大量的剩余勞動力，與此同時，城市化進程的推進與戶籍改革進程緩慢、缺乏完善的農(nóng)村社保體系、農(nóng)村土地制度不健全、市場機制不健全、政府監(jiān)管不當、農(nóng)村勞動力素質水平較低等諸多問題相矛盾，我國農(nóng)村轉移勞動力過程中的農(nóng)村土地流轉受到嚴重制約。

【關鍵詞】農(nóng)村　轉移勞動力　土地流轉 

【中圖分類號】F321.1　　    　　　【文獻標識碼】A

構成人類生產(chǎn)最基本的兩個要素就是勞動力與土地。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，土地作為最基本的生產(chǎn)資料是無可替代的。地少人多的基本國情要求我們必須合理利用土地資源。根據(jù)相關數(shù)據(jù)統(tǒng)計，美國人均耕地面積可達120公頃，而我國卻只有0.4公頃，是美國人均耕地面積的1/300。而且，我國是世界上第三人口大國，人口數(shù)量眾多，農(nóng)村人口占總人口比例較大，有限的土地資源與龐大的人口數(shù)量不對等，嚴重制約了我國農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化可持續(xù)發(fā)展。相對匱乏的土地資源使得我國產(chǎn)生了大量的農(nóng)村剩余勞動力。隨著城市化進程的推進，農(nóng)村剩余勞動力大量轉移至城市。但是由于受到城鄉(xiāng)戶籍的限制，社會公共服務及保障等制度的不夠完善，使得農(nóng)村轉移勞動力進城務工缺乏安全性，無法徹底放棄將在農(nóng)村擁有的土地進行轉移，不僅使農(nóng)村的土地被閑置浪費，而且大大降低了土地利用率，嚴重制約了農(nóng)村土地流轉工作的順利展開。李克強提出，建設新型城鎮(zhèn)化，多方關系都需要平衡。城鎮(zhèn)化不是單一的打造一座城，不僅僅要提高它的內在承載力，而且要走節(jié)能、生態(tài)、集約的新型城鎮(zhèn)化路線。真正意義上實現(xiàn)城鄉(xiāng)結合，是讓農(nóng)村轉移勞動力真正融入城市環(huán)境，為農(nóng)村轉移勞動力創(chuàng)造條件，提供就業(yè)市場，使得工業(yè)與農(nóng)業(yè)相輔相成。同時，要想進一步打造新型城鎮(zhèn)化，土地流轉將是改革的重中之重。為了解決我國城市化進程中土地利用率低的問題，使得農(nóng)村土地資源配置市場化與土地資本化，合理優(yōu)化配置農(nóng)村土地資源，打造出一條嶄新的城鄉(xiāng)發(fā)展之路。顯而易見，基于農(nóng)村轉移勞動力視角下進行農(nóng)村土地流轉問題與對策的研究，與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略完全吻合。

農(nóng)村轉移勞動力視角下的農(nóng)村土地流轉存在的問題

戶籍改革進程緩慢，缺乏完善的農(nóng)村社保體系。為了鼓勵土地進行多種形式流轉，國家相繼出臺了多項政策制度，借此鼓勵成立專業(yè)的農(nóng)村合作社或者家庭農(nóng)場，實現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展，提高土地利用率，不浪費土地資源，促進農(nóng)業(yè)快速發(fā)展。但是，在推進新型城鎮(zhèn)化的道路上，我國城鄉(xiāng)戶籍制度的滯后性，嚴重地打擊了農(nóng)民工城鎮(zhèn)化的積極性。盡管農(nóng)村人口有相當一部分選擇進城務工，但是農(nóng)民工拿到的勞動報酬遠遠低于城市人口拿到的勞動報酬，很多農(nóng)民工在城市工作生活也會受到城市人的歧視。目前，國家的社會保障制度也不夠完善，農(nóng)村人口進城，醫(yī)療、教育、公共服務、住房等各個方面均得不到相應的保障，如此促使農(nóng)村人即便是進城務工，也不會放棄他們擁有的土地。農(nóng)民可能將土地的經(jīng)營權承包出去，但是不會放棄土地的經(jīng)營權，這一現(xiàn)象嚴重制約了農(nóng)村土地的流轉速度和規(guī)模。國內的戶籍制度不僅嚴重影響到勞動資源的優(yōu)化配置，更造成了農(nóng)村土地流轉速度較慢的局面。①

農(nóng)村土地制度不健全。我國的農(nóng)村土地制度不完善，導致我們很多地區(qū)農(nóng)地產(chǎn)權不清晰，而且農(nóng)村存在過剩的勞動力，他們無法徹底轉移土地經(jīng)營權，農(nóng)民的合法權益很難在法律制度面前得到保障，進一步限制土地的流轉速度和規(guī)模。體現(xiàn)在三個方面：其一是土地的產(chǎn)權體系不夠明確，土地具體歸屬于哪一級也沒有具體明確的規(guī)定，制度的缺陷導致土地所有權的混亂。由于土地不能明確歸屬于所有者，這樣造成了在土地流轉過程中無法界定交易雙方權益，雙方應享受的權利和義務也無法合理協(xié)調，這使得土地在流轉過程中出現(xiàn)了諸多的權益紛爭，加大了土地流轉難度，阻礙農(nóng)村人口轉移實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的進度，也對土地資源合理優(yōu)化配置產(chǎn)生不利影響。其二是土地承包經(jīng)營權權能殘缺，即使我國已出臺《物權法》，對土地承包經(jīng)營權進行相應的制度規(guī)范，但是從目前農(nóng)村土地承包經(jīng)營的大環(huán)境來看，其沒有體現(xiàn)出法律法規(guī)在現(xiàn)實中的作用，土地的承包經(jīng)營權不能用于抵押，使得土地的物權性質表現(xiàn)出殘缺的一面。其三是農(nóng)村宅基地使用權能殘缺，關于宅基地流轉問題我國并沒有相應的法律法規(guī)對其進行規(guī)定，這樣一來，宅基地的使用權得不到認可，無法在實際中得到運用，嚴重制約了農(nóng)村的房產(chǎn)及宅基地的流轉，城鄉(xiāng)一體化建設又多了一道障礙。由于我國法律制度的缺陷，使得農(nóng)民無法自由轉賣房產(chǎn)的所有權，也無法在轉移宅基地或者房產(chǎn)中獲取收益，進城務工者的房產(chǎn)便會閑置，造成了土地資源的浪費，也不利于轉移農(nóng)村過剩的勞動力。

市場機制不健全。在國家倡導轉移農(nóng)村過剩勞動力的政策背景下，農(nóng)村土地流轉已經(jīng)非常普遍，但是我國農(nóng)村土地流轉并沒有形成一定的市場機制流轉模式，這也是制約勞動力轉移及土地流轉的一個重要因素。農(nóng)村土地流轉市場機制不健全具體表現(xiàn)為：一是沒有建立農(nóng)村土地流轉的專業(yè)服務平臺，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立的土地流轉服務中心沒有嚴格的制度，服務人員的專業(yè)水平也不夠，在土地流轉過程中沒有一個可供參考的標準，頻發(fā)土地流轉價格參差不齊且不合理現(xiàn)象。另外，大量的土地流轉卻沒有足夠數(shù)量的服務機構，大量的交易資料及文檔沒有專業(yè)人員保存整理，土地檔案混亂殘缺。在土地流轉過程中，出現(xiàn)不少問題紛爭，也沒有設立相關調解機構。二是農(nóng)村土地流轉中介機構數(shù)量較少，質量不高。在數(shù)量上，由于農(nóng)村土地流轉的形成時間較短，中介機構的數(shù)量相對于土地流轉量較少。中介機構數(shù)量較少，服務不夠周到，不利于買賣雙方獲知對方更多的信息，在交易市場上信息不對稱的問題依然存在，而且交易雙方會各自承擔一部分中介費用，也會增加各自成本，影響利益。在服務質量上，農(nóng)村的土地中介機構制度不夠健全，人員不夠專業(yè)。因為缺乏法律意識，農(nóng)村大部分的土地流轉都沒有簽訂相關的法律合同，而大多是通過口頭協(xié)商進行流轉，極少有人會到相關部門登記備案，土地流轉市場較為混亂。綜上所述，土地流轉市場制度的不夠健全，服務人員專業(yè)知識匱乏，服務部門或者中介機構數(shù)量較少，雖然已經(jīng)建立了部分信息服務平臺，但是由于農(nóng)戶缺少對網(wǎng)絡資源的認知，很難充分利用信息服務平臺，這些都是阻礙農(nóng)村土地流轉的因素。

政府監(jiān)管不當。在農(nóng)村大量勞動力轉移過程中，政府作為農(nóng)村土地流轉的推動者，監(jiān)管行為的不規(guī)范嚴重制約了我國農(nóng)村土地流轉。政府監(jiān)管不當問題主要體現(xiàn)在兩個方面：一是由于土地的監(jiān)管權屬于土地所屬的地方政府，這種垂直管理的方式使得中央政府要想真正掌握我國土地流轉的真實狀況必須經(jīng)過省、市、縣等多級政府，這大大影響了信息傳遞的及時性，使得中央政府對地方土地流轉的監(jiān)管滯后；二是地方政府對于不合法、不合規(guī)的土地流轉行為不加以制止，甚至為了牟利與一些地產(chǎn)商合謀，將耕地強行非農(nóng)化的事件頻頻被新聞媒體曝光，產(chǎn)生了惡劣的影響，使得農(nóng)民不再相信政府，不愿意參與到農(nóng)村土地流轉中，嚴重阻礙了我國農(nóng)村土地的規(guī)模流轉。

農(nóng)村勞動力素質水平較低。農(nóng)村勞動力作為土地流轉的主體，其素質水平直接影響我國農(nóng)村土地流轉進程。②目前，我國農(nóng)村勞動力素質水平普遍較低，使得我國農(nóng)村土地流轉進程緩慢。主要呈現(xiàn)在兩個方面：一是我國農(nóng)村勞動力受教育程度普遍較低。過去的城鎮(zhèn)化進程中，我國城鄉(xiāng)之間的教育投入非常不平衡，在農(nóng)村投入非常少，所以基礎教育設施建設非常薄弱。農(nóng)民普遍受教育的程度不高，而由于缺少學習土地流轉相關知識的條件，不具有正確的土地流轉認知，還秉承靠土地吃飯的傳統(tǒng)觀念，因而很多農(nóng)民非常抵制土地流轉；二是目前我國農(nóng)村勞動力很少接受專業(yè)的職業(yè)技能培訓，使得大部分農(nóng)村轉移勞動力專業(yè)技能水平較低，從而使得其就業(yè)力與適應力不高，就只能依靠土地來保障其生活，從而影響了農(nóng)村土地流轉。此外，盡管目前我國研發(fā)或者引進了一些新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術、生產(chǎn)方式可以大大提高農(nóng)業(yè)收益，讓農(nóng)民不再依賴土地，但是這些新技術、新生產(chǎn)方式在農(nóng)民中的推廣力度并不大、利用率并不高，因而也一定程度上制約了農(nóng)村土地流轉。

勞動力轉移視角下解決農(nóng)村土地流轉問題的對策

加快戶籍改革進程，完善農(nóng)村社保體系。要加快推進我國戶籍制度的改革，其重點就是要打破當前的二元結構，并最終建立城鄉(xiāng)一體化的制度。③因此，除傳統(tǒng)的放開人口流動限制之外，還要從根本上消除戶籍差別所帶來的問題，從而使得現(xiàn)有的城鄉(xiāng)子女教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)等實現(xiàn)平等。如此，才能讓更多的農(nóng)村勞動力加入到城市，實現(xiàn)勞動力的轉移，并增加農(nóng)村土地的流轉，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模和效率。由此，一方面要制定農(nóng)民進城的專項社保制度，保障農(nóng)民在城市中擁有與市民平等的權利，享受同等的待遇。而從當前的情況來看，通過土地流轉的方式，讓農(nóng)民獲取保障資金是比較可行的。這對于已經(jīng)在城市穩(wěn)定工作的人群來講，可以通過用自身農(nóng)用地換取社保的方法，由政府為其提供一定的補償，并賦予一定的保障，達到鼓勵這部分群體退出的目的。

另外，也需要逐步完善農(nóng)村的城市養(yǎng)老保險制度。對此，首先是完善當前我國的農(nóng)村養(yǎng)老保險法；其次是各級政府必須加大對農(nóng)村養(yǎng)老保險的投入和支持力度；最后是結合實際，構建多形式、多渠道的養(yǎng)老制度，讓農(nóng)民能夠感受到切身的利益，減少對土地的傳統(tǒng)依賴，并積極推動土地的流轉。

健全農(nóng)村土地制度。城鄉(xiāng)一體化建設的加快，與當前的土地制度有緊密的關系。對此，首先，要健全我國當前的農(nóng)村土地產(chǎn)權制度，并從法律的角度，賦予農(nóng)民對土地承包的物權，從而從法律的角度，真正將土地的使用權、收益權和抵押權等完全釋放給農(nóng)民。而通過這樣的工作，也可以進一步緩解農(nóng)村勞動力轉移以后因缺乏社保制度而帶來的問題，同時也可促進農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展；其次，逐步完善現(xiàn)有的土地流轉法規(guī)，對當前的《城鄉(xiāng)土地規(guī)劃法》等類似法律進行逐步細化，并將農(nóng)村土地流轉中存在的相關細節(jié)進行明確規(guī)定，如權責問題、等級問題、抵押擔保問題、征用問題、解決機制等。因此，在現(xiàn)有的法律問題上，必須注意法律條文在現(xiàn)實中的可操作性，同時對相關法律條文的描述也必須要做到明確、具體，避免在其中出現(xiàn)一些比較籠統(tǒng)的表述，導致法律規(guī)定不清楚。通過對這些細節(jié)的完善，讓農(nóng)民在參與土地流轉的過程中，每個環(huán)節(jié)都可根據(jù)法律的情況進行處理，做到有法可依、有章可循，以此更好地保障土地流轉的穩(wěn)定性和規(guī)范性；再次，制定專項的土地流轉法規(guī)，在現(xiàn)有法律的基礎上，推進土地確權工作的開展，從而做好農(nóng)民用地的基本登記和管理，讓土地真正成為自己的財產(chǎn)，可實現(xiàn)自由支配和管理。從具體的實施環(huán)節(jié)來看，需要在現(xiàn)有《物權法》的基礎之上，通過制定關于土地流轉的專項物權法，將真正的土地權利掌握在農(nóng)民群眾自己的手中，并通過法律的形式來保障農(nóng)民最為基礎的土地權益。同時，制定農(nóng)村土地流轉的相關土地登記法和合同法，保障在交易中的農(nóng)民基本的權益。制定相關的獎勵制度，鼓勵那些在流轉中實行規(guī)?；?jīng)營的企業(yè)，從而確保土地的可持續(xù)和長期利用。

健全市場機制。農(nóng)村土地要實現(xiàn)大規(guī)模的科學流轉，就必須構建健全完善的市場機制，這樣可避免因為土地流轉雙方信息不對稱而制約土地流轉規(guī)模化的進程。針對我國農(nóng)村土地流轉市場機制不健全的兩大問題，可以從兩個方面進行改善：

一是建立高效的農(nóng)村土地流轉服務平臺。針對目前建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地流轉服務中心制度不可行的問題，其上級縣或者區(qū)政府應該與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一起建立聯(lián)動的農(nóng)村土地流轉服務平臺，結合本地土地流轉真實狀況，將兩級政府的權責進行明確的界定，并制定切實可行的制度與標準，以保證該平臺的高效、高質。在這一平臺中，縣級政府主要負責將中央及省、市級政府的相關最新政策進行宣傳并執(zhí)行，對本縣范圍內的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地流轉真實狀況進行調查、監(jiān)督與管理，一方面要及時進行調研，了解農(nóng)民在土地流轉中的需求；另一方面要進行考核，發(fā)現(xiàn)問題，進行及時的引導。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則負責將農(nóng)村轉移勞動力的土地信息進行及時的登記完善與管理，解決農(nóng)村土地流轉中的各種糾紛。

二是從數(shù)量與質量兩個方面完善土地流轉中介組織。在提高土地流轉中介組織的數(shù)量措施方面，一方面可以大力扶持成立土地流轉方面的非營利性中介組織，這些非營利組織可以真正從保護農(nóng)民權益出發(fā)，在土地流轉的過程中給予土地流轉雙方最優(yōu)質的服務，大大促進土地流轉規(guī)模化發(fā)展；另一方面可以通過加大土地流轉專業(yè)人才的培養(yǎng)、減少土地流轉中介組織的成立限制條件等多種手段鼓勵一些市場化的土地流轉中介組織的成立，以促進土地流轉市場中的中介組織的蓬勃發(fā)展。在提高土地流轉中介組織的質量措施方面，第一，建立統(tǒng)一的土地流轉中介服務價格體系，規(guī)范中介收費行為；第二，明確土地流轉中各方的權益，以合同等多種法律形式落實服務，以規(guī)范中介組織的服務行為；第三，完善中介組織人員的招聘與選拔、績效考核等機制，提高中介組織人員的專業(yè)素養(yǎng)，規(guī)范中介機構的服務質量。

強化政府監(jiān)管。作為土地流轉的推手，各級政府都要重視自己在這個過程中的監(jiān)管職能，將保護耕地作為監(jiān)管的核心要務，規(guī)范自己的監(jiān)管行為。各級政府應該共建農(nóng)村土地管理平臺，應該對土地流轉的全過程進行監(jiān)管，對土地流轉前的規(guī)劃用途和土地流轉后的實際用途進行調查、監(jiān)督、管理，對于那些使得農(nóng)民利益受損、不按照規(guī)劃用途進行土地流轉的行為及時糾正，對于不按照要求糾正的進行處罰。同時，地方政府可以頒布監(jiān)督土地流轉問題的獎勵制度，對于積極參與到土地流轉監(jiān)督過程中的農(nóng)民，特別是發(fā)現(xiàn)不合法、不合規(guī)土地流轉行為并進行舉報查實的，給予一定的物質獎勵，從而構建起農(nóng)民與政府同步的監(jiān)管體系。此外，各級政府應該在監(jiān)管的過程中注意自查自糾，對于政府本身的不當行為進行及時的改進，從而真正實現(xiàn)以保護農(nóng)民權益為根本的土地流轉監(jiān)管職能。

提高農(nóng)村勞動力素質水平。一是通過加大教育投入改善農(nóng)村基礎教育現(xiàn)狀等多種途徑提高農(nóng)民受教育程度，傳播先進的理念，讓農(nóng)民對土地流轉有科學的認知，積極地參與到土地流轉的改革過程中；二是利用日益普及的互聯(lián)網(wǎng)，通過網(wǎng)絡加大對農(nóng)民的職業(yè)技能培訓力度，提高農(nóng)民的職業(yè)技能，從而提高農(nóng)村轉移勞動力的就業(yè)能力與適應能力，使其不再對土地有依賴心理，從而推動農(nóng)村土地流轉進程。此外，應該對農(nóng)民進行新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、技術的普及宣傳及培訓，從而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，促進農(nóng)村土地流轉。

（作者為新鄉(xiāng)學院政法系副教授；本文系河南省高等學校青年骨干教師資助計劃項目“農(nóng)村土地流轉的金融體制障礙及對策”的研究成果，項目編號：2011GGJS-224）

【注釋】

①江淑斌，蘇群：“農(nóng)村勞動力非農(nóng)就業(yè)與土地流轉—基于動力視角的研究”，《經(jīng)濟經(jīng)緯》，2012年第2期，第110~114頁。

②樊興麗，布海東：“淺析當前農(nóng)村土地流轉問題—從農(nóng)村勞動力轉移的視角”，《農(nóng)村經(jīng)濟與科技》，2013年第4期，第72~73頁。

③小龍，蘧瑩：“新時期農(nóng)村土地流轉問題研究述評—基于馬克思主義基本土地理論視角”，《經(jīng)濟研究導刊》，2015年第6期，第37~38頁。

責編 /蘇娜（見習）