【摘要】在綜述、分析國內(nèi)專家學者關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)“非糧化”以及農(nóng)地流轉(zhuǎn)對糧食安全的影響等問題研究成果的基礎上，文章指出關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)對糧食安全影響研究側(cè)重變化，并提出應強化糧食安全和農(nóng)民權(quán)益在農(nóng)地流轉(zhuǎn)綜合目標體系中的首要地位，豐富農(nóng)地流轉(zhuǎn)“非糧化”以及糧食安全概念內(nèi)涵等。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)地流轉(zhuǎn)　非糧化　糧食安全　農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率

【中圖分類號】F321.1　       　　　【文獻標識碼】A

土地“三權(quán)分置”是改革開放后繼土地所有權(quán)和承包權(quán)“兩權(quán)分離”后的重大理論創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，為我國從粗放使用生產(chǎn)要素的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向高效、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變提供了根本性的土地制度保障。同時，也為我國深入推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化提供了土地和勞動力等要素供給條件，符合資源市場化配置對要素流動性的訴求。以政府主導型土地流轉(zhuǎn)為主要特征的新一輪土地制度變革，直接關(guān)系到“三農(nóng)”問題的各個方面。尤其是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的“非糧化”，將不可避免地對我國糧食生產(chǎn)和糧食安全產(chǎn)生重大影響。當前，眾多學者致力于相關(guān)問題的研究，并已形成了一批研究成果。本文擬從我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)“非糧化”以及農(nóng)地流轉(zhuǎn)對糧食安全的影響的角度對相關(guān)研究成果進行梳理，并就當前條件下如何豐富農(nóng)地流轉(zhuǎn)“非糧化”以及糧食安全的內(nèi)涵提出幾點個人看法。

關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)“非糧化”問題

從研究時序上看，“非糧化”這一表述最早可追溯到20世紀末，2008年之后研究文獻提及“非糧化”的頻率開始增加。近年來，農(nóng)地流轉(zhuǎn)“非糧化”研究進入高發(fā)期，對農(nóng)地流轉(zhuǎn)“非糧化”的程度和發(fā)展態(tài)勢界定也從“現(xiàn)象”逐漸變化為“傾向”、“趨勢”。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)“非糧化”的現(xiàn)狀。現(xiàn)有文獻研究中通常使用“糧作比”、“非糧食播種面積占農(nóng)作物播種面積的比例”、“非糧食作物種植的流轉(zhuǎn)耕地面積占流轉(zhuǎn)農(nóng)地面積的比例”、“種糧大戶占種植大戶比例”等指標描述農(nóng)地“非糧化”水平。例如，馮遠香、劉光遠（2013）使用“糧作比”衡量新疆“非糧化”程度，指出新疆1978~2011年間在糧食播種面積和糧食播種面積占農(nóng)作物總播種面積的比重出現(xiàn)雙降①。何蒲明、全磊（2014）使用“非糧食播種面積占農(nóng)作物播種面積的比例”來描述土地“非糧化”程度，稱根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》歷年有關(guān)數(shù)據(jù)計算，1978~2012年我國非糧化比例由19.7%上升至31.9%②。但更多的學者使用“非糧食作物種植的流轉(zhuǎn)耕地面積占流轉(zhuǎn)農(nóng)地面積的比例”對眾多省份和地區(qū)的“非糧化”程度進行了分析，涉及的省份和地區(qū)既包括如河北、山東、河南、安徽、江蘇、湖南等在內(nèi)的糧食主產(chǎn)區(qū)省份，也涉及浙江這樣的糧食主銷區(qū)省份，還包括甘肅、陜西、新疆等這樣的糧食產(chǎn)銷大體平衡的省份和地區(qū)。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)“非糧化”的影響因素及成因。導致農(nóng)地流轉(zhuǎn)“非糧化”的根本性原因是種糧的比較效益低下。土地流轉(zhuǎn)費用過高導致的土地成本上漲、農(nóng)業(yè)機械及能源價格上漲導致的農(nóng)業(yè)機械作業(yè)費和化肥費上漲、高昂的農(nóng)業(yè)雇工費用是造成種糧比較效益低下的重要原因。糧食生產(chǎn)成本上升問題，較為集中地體現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展相對較快的地區(qū)和城市周邊地區(qū)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，以及有工商資本參與的農(nóng)戶對企業(yè)、種養(yǎng)殖大戶、協(xié)會等流轉(zhuǎn)對象的流轉(zhuǎn)案例中。在收入方面，農(nóng)產(chǎn)品內(nèi)部價格體系不合理是種糧比較效益低的重要成因③。另外，農(nóng)地管理的法律法規(guī)和制度不健全、地方政府高效農(nóng)業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策取向、中央政府糧食補貼力度不足及制度設計偏差、糧食生產(chǎn)基礎設施缺失、農(nóng)業(yè)保險發(fā)展不成熟、工商資本下鄉(xiāng)等也是導致農(nóng)地流轉(zhuǎn)“非糧化”的重要因素。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)“非糧化”問題的解決對策。消除種糧比較經(jīng)濟效益過低是解決“非糧化”問題的關(guān)鍵。政府可通過建立耕地低成本流轉(zhuǎn)機制、加強對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料市場的監(jiān)管、提高糧食生產(chǎn)公共服務水平等方式降低糧食生產(chǎn)成本。同時，還應該健全完善糧食收購最低保護價格政策，補貼城市低收入者以保證糧農(nóng)收入。

政府的糧食補貼和投入是學者關(guān)注的重點問題，多數(shù)學者都建議政府應將糧食補貼從普惠式向重點扶持式的支農(nóng)惠農(nóng)政策轉(zhuǎn)型；提高對種糧大戶等新型經(jīng)營主體的補貼水平，對種糧大戶按照糧食生產(chǎn)規(guī)?；潭冗M行階梯式獎勵和補貼；應加強農(nóng)業(yè)基礎設施建設的投入。制定和完善針對農(nóng)地流轉(zhuǎn)“非糧化”的法律法規(guī)、提高政府行政管理水平也是學界關(guān)注的重點。學者們提出應細化耕地利用類型，對耕地流轉(zhuǎn)的農(nóng)業(yè)用途做明確的劃分；對土地利用總體規(guī)劃確定的高標準基本農(nóng)田，增加“糧田必須種糧”的規(guī)定；建立基本農(nóng)田保護外部性經(jīng)濟補償制度。另外，優(yōu)化糧食生產(chǎn)空間布局、強化糧食金融信貸和保險體系、加大糧食安全輿論引導力量、慎重引進工商企業(yè)大規(guī)模流轉(zhuǎn)土地等措施也應引起關(guān)注。

關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)對糧食安全的影響問題

農(nóng)地流轉(zhuǎn)尤其是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的“非糧化”對糧食安全帶來的影響是目前研究最為關(guān)注的問題，對這一問題的研究主要從三個方面展開：

糧食安全在農(nóng)地流轉(zhuǎn)綜合目標體系中的地位。雖然早期農(nóng)戶主導型農(nóng)地流轉(zhuǎn)是少量的、緩慢的，但隨著“運動”式的“中國圈地”快速升級，農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模迅速增加，其影響變得日益復雜而深遠。在這一過程中，農(nóng)地流轉(zhuǎn)被賦予了多重功能，實現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營、提高土地配置效率、促進農(nóng)民增收、保障糧食安全、保障農(nóng)地可持續(xù)利用及生態(tài)功能、促進農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移、促進二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等都成為了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的功能性目標。如何對眾多既統(tǒng)一又矛盾的目標進行排序和選擇，已有的研究并不統(tǒng)一。

保障糧食安全是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的第一道紅線，土地集體所有性質(zhì)、農(nóng)地農(nóng)用、農(nóng)民土地承包權(quán)益不應因農(nóng)地流轉(zhuǎn)而改變。但面對多重目標體系，多數(shù)學者表現(xiàn)出選擇側(cè)重的差別。茅于軾（2008）指出，保護耕地政策直接導致房地產(chǎn)價格飆升，延緩了中國的城鎮(zhèn)化進程，并認為我國不存在糧食安全問題④。茅于軾的研究引發(fā)了國內(nèi)學界的“耕地紅線”之爭。主流觀點支持設立耕地紅線政策，對茅于軾持批評態(tài)度。茅于軾的支持者則認為，一方面，中國在世界貿(mào)易格局及國際關(guān)系中占據(jù)日益突出的地位，我國具備較強抵御糧食貿(mào)易訛詐的能力；另一方面，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進，土地糧化配置的機會收益不斷提高，必須考慮土地糧化配置的效率。安耕（2011）認為，在快速工業(yè)化背景下，我國糧食自給率下降是合理性的⑤。王文龍、萬穎（2012）認為，政府的土地壟斷與農(nóng)地非農(nóng)利用嚴格控制是不合理性的，固定耕地紅線的看法是不科學的⑥。筆者認為，上述學者“打破18億畝耕地紅線神話”內(nèi)核是基于對我國糧食安全形勢過于樂觀的判斷，并帶有對農(nóng)村土地制度改革及農(nóng)地流轉(zhuǎn)多重目標選擇的非農(nóng)傾斜。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)對糧食產(chǎn)能和農(nóng)業(yè)績效的影響。學界關(guān)于我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)對糧食安全產(chǎn)生的影響評價褒貶不一。雖然我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)意味著土地資源的有效流動，優(yōu)化配置了的土地資源可以促進糧食產(chǎn)量提升和農(nóng)民收入增加，實現(xiàn)了土地的可持續(xù)利用，促進了糧食安全，具有明顯的積極效應。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的積極影響可具體反映在使農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營擴大、農(nóng)業(yè)科技水平提高、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整、農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移等多個方面⑦。但農(nóng)地流轉(zhuǎn)導致的“非糧化”讓人擔憂。樂觀的看法認為，雖然土地流轉(zhuǎn)非糧化的規(guī)模較大、發(fā)展速度較快，這個趨勢需引起人們的高度重視，目前的土地流轉(zhuǎn)“非糧化”尚未對糧食安全構(gòu)成實質(zhì)性影響⑧。悲觀的看法認為，目前的土地“非糧化”傾向嚴重，且有愈演愈烈之勢，嚴重威脅糧食安全，當務之急是避免其進一步蔓延⑨。

學界往往將“糧食數(shù)量安全”作為農(nóng)地流轉(zhuǎn)對糧食安全最重要的影響指標進行考察，從土地生產(chǎn)效率、勞動生產(chǎn)效率、單位糧食產(chǎn)量、糧食總產(chǎn)等方面考察農(nóng)地流轉(zhuǎn)對糧食產(chǎn)能的影響。陳海磊等（2014）提出，由于生產(chǎn)率較高的農(nóng)戶更傾向于轉(zhuǎn)入土地，在農(nóng)地從低效率農(nóng)戶轉(zhuǎn)向高效率農(nóng)戶的過程中土地生產(chǎn)效率提高⑩。姚洋（2000）將這一農(nóng)地流轉(zhuǎn)與土地資源配置效率的關(guān)系歸納為在勞動力市場存在缺陷的前提下的“土地流轉(zhuǎn)的邊際產(chǎn)出拉平效應”；同時還提出“交易收益效應”，并從農(nóng)地制度與資源配置的關(guān)系角度將這兩種效應定性為正向資源配置效應。另一種觀點認為在現(xiàn)實中農(nóng)地流轉(zhuǎn)后土地生產(chǎn)效率很難出現(xiàn)明顯變化，甚至會有所降低。俞海等（2003）指出，穩(wěn)定的土地使用權(quán)可以促進農(nóng)地土壤的長期肥力改善。賀振華（2003）認為只有在土地流轉(zhuǎn)后增加新的生產(chǎn)要素或原有的生產(chǎn)要素發(fā)生了質(zhì)的提高的前提下，土地的流轉(zhuǎn)才是有效率的。

糧食安全與農(nóng)地流轉(zhuǎn)二者關(guān)系的統(tǒng)籌。很多專家學者就農(nóng)地流轉(zhuǎn)保障糧食安全的政策與措施提出了自己的看法。曾福生（2015）建議保障土地流轉(zhuǎn)過程中的糧食安全應從全局角度統(tǒng)籌考慮，國家應加強對農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中糧食安全保障的頂層設計與規(guī)劃，構(gòu)建“農(nóng)地流轉(zhuǎn)—培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體—構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系—建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)—保障國家糧食安全”的完整保障糧食安全的鏈條，應對農(nóng)田使用權(quán)人和經(jīng)營主體進行分類管理，應進一步明確基本農(nóng)田分區(qū)規(guī)劃和管制，實施跨區(qū)域經(jīng)濟利益補償，從長期內(nèi)保障糧食安全可持續(xù)。戚焦耳、郭貫成、陳永生（2015）提出，在推進農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，應加大政府對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的中介服務體系的投入和對先進農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣，提高糧食生產(chǎn)技術(shù)和規(guī)模效應來提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。

結(jié)論

應強化糧食安全和農(nóng)民權(quán)益在農(nóng)地流轉(zhuǎn)綜合目標體系中的首要地位。目前，農(nóng)地流轉(zhuǎn)被賦予了多重功能。我們可以以農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置與集約利用倒逼經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展，但我們必須清醒地認識到，合理的農(nóng)村土地制度是解決“三農(nóng)”問題的根本，長期形成的工業(yè)偏斜政策、城市發(fā)展偏斜政策已經(jīng)造成了弱勢的“三農(nóng)”格局，在未來深化農(nóng)村土地制度改革進程中，必須堅持農(nóng)村土地制度改革首先考慮“三農(nóng)”問題的原則，土地是農(nóng)民安身立本的根本，是農(nóng)民的生產(chǎn)資料和家庭財富，同時，農(nóng)地種糧是國家糧保障食安全的基礎，土地經(jīng)濟性當然重要，但其社會性、政治性等其他價值也同樣重要。

應豐富全面保障糧食安全內(nèi)涵下的農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題的研究。目前學界在農(nóng)地流轉(zhuǎn)對糧食安全的影響研究中主要集中于對糧食數(shù)量安全的影響分析，沒有在全面糧食安全內(nèi)涵視角下考慮這一課題。經(jīng)濟新常態(tài)背景下，如何破解我國糧食“高產(chǎn)出、高進口、高儲備、高調(diào)運、高消耗”的“五高”并存？“南糧北運”是否低碳可持續(xù)？如何實現(xiàn)糧食“綠色增產(chǎn)”？等等問題是我們迫切需要解決的問題，因此學界應更加關(guān)注關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)對糧食質(zhì)量安全、糧食流通安全、糧食生態(tài)安全、糧食空間安全等方面影響的理論研究。

應建立糧食生產(chǎn)供給側(cè)成本概念，保持糧食安全謹慎態(tài)度。反對“非糧化”問題嚴重化的學者主要基于兩點判斷，第一，糧食生產(chǎn)的比較效益不低，“非糧化”沒有內(nèi)在動因。第二，我國目前已不存在糧食安全問題，糧食安全的經(jīng)濟性要求減少國內(nèi)糧食產(chǎn)量或者通過進口糧食，適當降低糧食自給率。但在糧食生產(chǎn)成本研究中學者主要計算直接物質(zhì)費用，對間接費用考慮較少。蔣和平提出目前“北糧南運”的糧食物流成本占糧食銷售價格的20%~30%，但在已有文獻的成本核算中沒有考慮。另外，糧食成本除生產(chǎn)成本外，還應考慮財政成本、生態(tài)成本，應建立糧食生產(chǎn)供給側(cè)成本概念。我國雖然連年糧食高產(chǎn)出，在城鎮(zhèn)化加速過程中，居民膳食結(jié)構(gòu)變化及需求剛性存在的背景下，不宜輕下“糧食安全能夠保障”的定論。

應豐富完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)“非糧化”的內(nèi)涵?，F(xiàn)有文獻對農(nóng)地流轉(zhuǎn)“非糧化”的概念理解簡單化，將之數(shù)量化的方法缺乏科學性，基于以上，學界很難對“非糧化”問題進行深入探討。從構(gòu)詞法上看，農(nóng)地流轉(zhuǎn)“非糧化”是指在農(nóng)地流轉(zhuǎn)背景下，出現(xiàn)的原有糧食生產(chǎn)性質(zhì)（狀態(tài)）向非糧食生產(chǎn)性質(zhì)（狀態(tài)）的轉(zhuǎn)變，這種性質(zhì)或狀態(tài)包含種植，但應不僅限于種植，而是涵蓋糧食生產(chǎn)的全過程及其保障體系，即種植、配管、收獲、收購、倉儲、加工、交易等環(huán)節(jié)及配套的科技、金融、財稅、政策、法規(guī)等在內(nèi)的體系的性質(zhì)和狀態(tài)。使用“糧作比”或者“非糧食作物播種面積與農(nóng)地播種面積的比例”等無法全面衡量“非糧化”程度。“非糧化”涵義亟待豐富，以使之立體化、系統(tǒng)化，應是未來相關(guān)研究的重要內(nèi)容之一。

（作者為黑龍江大學經(jīng)濟與工商管理學院副教授；本文系2014年國家社科基金一般項目“糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)非糧化問題及對策研究”階段性成果，項目編號：14BJY108）

【注釋】

①馮遠香，劉光遠：“新疆農(nóng)地流轉(zhuǎn)與種植結(jié)構(gòu)變化分析—基于區(qū)域糧食供給安全視角下”，《農(nóng)村經(jīng)濟與科技》，2013年第2期，第30~32頁。

②何蒲明，全磊：“對當前耕地‘非糧化’現(xiàn)象的分析—基于糧食安全的視角”，《長江大學學報》（自然科學版），2014年第11期，第73~76頁。

③易小燕，陳印軍，王勇，李倩倩：“耕地流轉(zhuǎn)需謹防過度‘非糧化’”，《農(nóng)村工作通訊》，2011年第8期，第21~23頁。

④茅于軾：“不要被糧食危機所誤導”，《農(nóng)村金融研究》，2008年第9期，第76頁。

⑤安耕：“耕地紅線之爭的三點啟示”，《山東行政學院學報》，2011年第2期，第33~35頁。

⑥王文龍，萬穎：“中國劉易斯拐點和耕地紅線的判斷與三農(nóng)治理新思維”，《農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究》，2012年第5期，第290~294頁。

⑦馮炳英：“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的績效和發(fā)展對策”，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟》，2004年第4期，第24~25頁。

⑧陳衛(wèi)群：“土地流轉(zhuǎn)制度下的糧食安全”，《晉城職業(yè)技術(shù)學院學報》，2009年第4期。

⑨管叔琪：“土地流轉(zhuǎn)‘非糧化’危及糧食安全”，《安徽農(nóng)學通報》，2009年第1期，第12~13頁。

⑩陳海磊，史清華，顧海英：“農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)是有效率的嗎？—以山西為例”，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》，2014年第7期，第61~72頁。

姚洋：“中國農(nóng)地制度：一個分析框架”，《中國社會科學》，2000年第2期，第54~66頁。

俞海，黃季焜：“地權(quán)穩(wěn)定性、土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)地資源持續(xù)利用”，《經(jīng)濟研究》，2003年第9期，第82~91頁。

賀振華：“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的效率現(xiàn)實與理論”，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟導刊》，2003年第6期，第38~42頁。

曾福生：“建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)保障糧食安全的激勵與約束機制”，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》，2015年第1期，第15~24頁。

戚焦耳，郭貫成，陳永生：“農(nóng)地流轉(zhuǎn)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的影響研究—基于DEA-Tobit模型的分析”，《資源科學》，2015年第9期，第1819~1827頁。

責編 /王坤娜　許國榮（實習）