中共上海市委黨校馬克思主義研究院執(zhí)行院長、教授　胡 偉

【摘要】目前，中國正經(jīng)歷著增長速度的換擋期、結構調整的陣痛期、前期政策的消化期，也正處在“創(chuàng)新驅動、轉型發(fā)展”的重要歷史階段，必須牢牢把握世界科技進步大方向和全球產(chǎn)業(yè)變革大趨勢，積極推進“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”，大力進行供給側結構改革，提升人才集聚水平，加強科技創(chuàng)新各項改革措施的系統(tǒng)集成，推動科技治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

【關鍵詞】科技創(chuàng)新　科技治理體系現(xiàn)代化　供給側結構性改革

【中圖分類號】G30                        【文獻標識碼】A

進入“十三五”時期，我國到了全面建成小康社會決勝階段，必須牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念。其中，創(chuàng)新驅動至關重要。創(chuàng)新是引領發(fā)展的第一動力，必須把創(chuàng)新擺在國家發(fā)展全局的核心位置。我國當前的創(chuàng)新理念包括理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、文化創(chuàng)新等各方面，而科技創(chuàng)新對于“十三五”經(jīng)濟社會發(fā)展的支撐作用最為直接。而就當前我國的實際情況看，要推動科技創(chuàng)新，一個十分重要的前提是形成充滿活力的科技管理和運行機制，特別是實現(xiàn)科技創(chuàng)新和制度創(chuàng)新兩個輪子一起轉，發(fā)揮兩者的協(xié)同效應，實現(xiàn)國家科技治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

政府在科技創(chuàng)新中的作用是一把“雙刃劍”

在推動我國的科技創(chuàng)新和推進科技治理體系現(xiàn)代化的過程中，如何正確認識和把握政府的作用是一個關鍵問題。眾所周知，中國發(fā)展的一個比較優(yōu)勢是政府能力強。弗朗西斯·福山的最新研究認為，秩序良好的社會離不開三大基石：強大的政府、法治和民主問責制。按照這一分析框架，西方的長處在于具有較好的法治和問責體系，但政府不夠強大。而中國的優(yōu)勢正在于具有能力強、自主性高的國家?？梢哉f，西方的劣勢正是我們的優(yōu)勢，反之亦然。面對這種情形，我們必須揚長避短，充分發(fā)揮我國的政府優(yōu)勢，這些優(yōu)勢包括：國家能力強、特別是能夠集中力量辦大事；總體效率高，能夠實現(xiàn)超常規(guī)、跨越式發(fā)展；國家自主性程度高，在較大程度上維系一個“中性政府”，基本不受利益集團的綁架。這些特點往往是西方國家所不具備的。在目前我國實施創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略，大力推進科技創(chuàng)新的背景下，也需要認識到、發(fā)揮好中國的這一優(yōu)勢。

然而，政府的作用是一把雙刃劍，這在中國改革和發(fā)展進入到深水區(qū)之后，體現(xiàn)得日益明顯。十八屆三中全會提出全面深化改革，其核心問題是處理好市場和政府的關系，使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。當前我國實施創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略，把科技創(chuàng)新當作促進經(jīng)濟結構調整和要素升級的重中之重，很重要的一點就是如何使市場在科技資源配置中發(fā)揮決定性作用。目前我們這方面存在很大的問題，政府強，但政府在科技資源配置方面的效果并不好，科技的投入體制、創(chuàng)新體制、評價體制都亟待改革。推進政府科技創(chuàng)新治理的現(xiàn)代化，這是一個關鍵的問題。從政府的角度來說，遵循科技創(chuàng)新普遍規(guī)律，以改革的精神著力破除制度藩籬，不斷優(yōu)化科技創(chuàng)新治理體系，正確把握政府在科技創(chuàng)新中的角色定位，對于推動我國的科技創(chuàng)新和推進科技治理體系現(xiàn)代化具有全局性作用。這就需要深化政府的科技治理體制的改革。例如，以前政府運用“舉國體制”進行科技趕超很有效，包括“兩彈一星”、牛胰島素的研發(fā)、青蒿素的研制等重大科技成果，都是政府通過“舉國體制”實現(xiàn)的。但是，如果把過去的“舉國體制”照搬照抄到今天的環(huán)境，就很難取得當年的效果。這是因為，“舉國體制”誕生于計劃經(jīng)濟體制和封閉的環(huán)境，那時政府所處的社會經(jīng)濟環(huán)境同今天相比有很大的區(qū)別。當政府的權力缺乏約束力的時候，包括科技領域在內的行行業(yè)業(yè)的人際關系和人脈因素都十分復雜，尤其是在市場經(jīng)濟條件下，要求政府決策的科學化和民主化水平不斷提高，依法執(zhí)政、依法行政的水平不斷提高，但我們的民主和法治都不夠健全。在這種情況下，政府如果還按照改革開放前的模式行事，一定會事倍功半，甚至事與愿違。當然，如前所述，中國的優(yōu)勢是政府力量強大，能夠集中力量辦大事，如何用好這一優(yōu)勢仍值得研究。因此，厘清政府的職能定位，對于科技創(chuàng)新十分重要。

有鑒于此，推動我國的科技創(chuàng)新和推進科技治理體系現(xiàn)代化，必須推進政府自身的改革，簡政放權，建設法治政府和服務型政府，推進決策的科學化和民主化，讓專家在科技創(chuàng)新和決策管理上有更大的自主權和發(fā)言權。同時，要克服官僚主義和部門主義，加強功能整合，提高行政效率，制約權力尋租。從一定意義上說。目前制約我國發(fā)展的問題之一，是如何改善政府形象，提升政府的制度軟實力，這對于吸納國際一流的科技人才具有一定的意義。

推進我國科技治理現(xiàn)代化的基本取向

面向未來，為適應我國“十三五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展的形勢和創(chuàng)新驅動的發(fā)展戰(zhàn)略，實現(xiàn)政府科技治理的現(xiàn)代化，必須深化政府科技體制改革。為此，需要處理好政府和市場的關系以及中央與地方的關系。

首先，如何處理好政府和市場的關系，是推動我國的科技創(chuàng)新和推進科技治理體系現(xiàn)代化的關鍵問題。十八屆三中全會提出要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，正確處理政府與市場的關系是重中之重。推動我國的科技創(chuàng)新和推進科技治理體系現(xiàn)代化，必須形成以市場為導向的科技管理的體制機制。這并不是否定政府的作用，而是要求政府更好地發(fā)揮作用，沿著市場起作用的方向發(fā)力，為市場在科技資源配置中發(fā)揮決定性作用創(chuàng)造良好的環(huán)境，而不是背道而馳，更不能去扼殺市場活力。實現(xiàn)政府科技治理現(xiàn)代化，必須堅持市場化的改革方向，政府要做到有所為和有所不為。與其他領域一樣，在科技創(chuàng)新領域，政府的作用仍然應是彌補市場失靈。要厘清政府與市場的功能互補作用和相互替代的邊界，不要造成雙方的功能錯位，任何一方盡可能都不要越位、缺位。政府主要是在“市場失靈”的領域發(fā)揮作用，而不是在與市場功能重疊的地方發(fā)揮作用。一方面，在科技創(chuàng)新戰(zhàn)略的頂層設計、基礎研究、創(chuàng)新基礎設施建設、產(chǎn)權保護、人才培養(yǎng)和集聚等領域，應該強化政府責任，因為這些領域，市場和企業(yè)沒有足夠的驅動力和資源來完成，這是政府應該有所為的領域。

另一方面，政府也應該在那些市場可以有效發(fā)揮作用的領域有所不為。這也是目前政府在科技創(chuàng)新治理中較為突出的問題，一些行政審批過于復雜，流于形式；還有一些管理制度太過具體，關注環(huán)節(jié)把控，缺乏對結果的重視；更有一些政策導向干擾了創(chuàng)新主體的決策，阻隔了市場本身發(fā)出供求信號。以人才扶持政策為例，強調物質投入居多，而不鼓勵智力投入。經(jīng)費使用受到嚴格的預算結構和程序合規(guī)限制，不注重經(jīng)費使用的質量和成效，為了形式上的合理，浪費了不必要的社會成本與時間效率。直接用于人力資源的投入，在經(jīng)費比例、目標對象和支付方式等方面存在諸多不合理的規(guī)定。這些限制的本質是對人才智力勞動價值的不夠尊重和認可，與培育開放包容的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境存在較大差距。

造成這些制度藩籬的根本原因在于我國的科技創(chuàng)新體系是脫胎于計劃經(jīng)濟體制的，在計劃經(jīng)濟時代，科技創(chuàng)新的所有要素都掌握在政府手中，政府是科技創(chuàng)新要素配置的唯一機制。雖然隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，經(jīng)濟領域的市場化改革取得了一定的成效，但科技創(chuàng)新領域的計劃經(jīng)濟思維依然較為濃厚，這是制約當前科技創(chuàng)新的根本障礙。對于這些領域的制度藩籬，應該以實現(xiàn)科技創(chuàng)新和制度創(chuàng)新“兩個輪子一起轉”為契機，進行大刀闊斧的改革，使得科技創(chuàng)新領域市場與政府的關系得以理順。

總之，制約我國科技創(chuàng)新的根本問題或者主要矛盾，依然是政府管得太多、太死，沒有讓市場、社會發(fā)揮應有的作用，未能讓企業(yè)和科研院所成為主角，而是政府自己成為主角。在全面深化改革的背景下，我國正在也必須走向新的國家治理模式，不僅要適應經(jīng)濟新常態(tài)，還要適應政府管理的新常態(tài)。以往運用“舉國體制”來進行科技趕超的模式已經(jīng)不能適應今天的新形勢了，但我們還是習慣于用老辦法解決新問題。由此，必須深化改革，以市場化、信息化、法治化、國際化來推進政府科技治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

其次，推動我國的科技創(chuàng)新和推進科技治理體系現(xiàn)代化，還需理順中央與地方的關系，解決科技管理“碎片化”的問題。目前制約我國科技資源配置的一大問題是條塊分割，科技經(jīng)費分散在十幾個政府部門當中。這個問題必須從中央總體層面加以解決，加強改革的頂層設計，靠任何一個部門和地方是解決不了的。條塊分割時常導致國家治理的碎片化狀態(tài)，正如美國著名中國問題專家李侃如所說，中國實際上就是“支離破碎的權威主義”，該整合的沒有整合，該制約的沒有制約。這就形成了部門主義、分散主義、地方主義尾大不掉，以及“政府權力部門化、部門權力利益化、部門利益?zhèn)€人化”的現(xiàn)象。就科技創(chuàng)新領域而言，同樣存在條塊分割現(xiàn)象，以高水平科研隊伍為例，主要集中于中央科研院所和教育部直屬高校，而這些單位和部門的改革，地方政府是很難推動的。尤其是科技創(chuàng)新領域，優(yōu)質的資源往往集中于中央層面，且科技管理仍然以從中央到地方的自上而下的管理鏈。如果中央層面的科技創(chuàng)新治理體系改革不能與地方有效銜接，或者地方政府對中央的科技創(chuàng)新政策陽奉陰違，令不行禁不止，所謂創(chuàng)新驅動就只能是一句空話。

另一方面，地方在探索科技創(chuàng)新體制機制改革和科技治理體系現(xiàn)代化方面，也應當發(fā)揮更多的主觀能動性，不能坐等中央的改革。中國的改革開放，就是從深圳特區(qū)

開始的，由點到面，逐步推開。對于科技創(chuàng)新和科技體制機制的創(chuàng)新，也應當充分調動地方的積極性，讓一些有條件的地方先行先試，大膽創(chuàng)新，銳意改革。目前，包括上海在內的我國自貿(mào)試驗區(qū)正在先行先試，力圖探索出可復制、可推廣的新模式，對全國有重大示范意義和標桿作用。我國的科技創(chuàng)新和科技體制改革，應當學習自貿(mào)區(qū)的改革探索，比如“負面清單”的管理模式。值得注意的是，目前各地負面清單滿天飛，形式大于內容，實際上是把自貿(mào)區(qū)的改革經(jīng)驗庸俗化了。在推進科技治理現(xiàn)代化方面，必須克服形式主義和政績工程，拿出切實可行、富有成效的措施。這方面，困難依舊很大，需要有足夠的心理準備，也需要有壯士斷腕的決心來推進改革。只有這樣，才有可能真正推進科技創(chuàng)新治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，為我國的創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略提供關鍵的制度支撐和政策支撐。

大力推進科技創(chuàng)新的供給側結構性改革

當前，中國正在著力推進供給側結構性改革，這對于推動我國的科技創(chuàng)新和推進科技治理體系現(xiàn)代化是一個重要的契機，應當把科技體制機制的改革嵌入到國家層面的供給側結構性改革當中，加強相關各項改革措施的系統(tǒng)集成，形成科技體制改革和供給側結構性改革的良性互動。

首先，需要充分利用科技創(chuàng)新來支撐當前的供給側結構性改革。科技創(chuàng)新對供給側結構性改革的支撐需要結構優(yōu)化、要素升級和制度變革這“三大發(fā)動機”。換而言之，就是科技創(chuàng)新怎么與結構優(yōu)化、要素升級和制度變革相結合的問題。第一，結構優(yōu)化是供給側結構性改革最核心的內容。結構優(yōu)化必然高度依賴科技創(chuàng)新，如果沒有科技創(chuàng)新經(jīng)濟結構就無法優(yōu)化。一是不再簡單追求高速度，必須通過科技創(chuàng)新提升經(jīng)濟發(fā)展的品質，做到速度與效益兼顧。當然速度也不能太低，正如供給側改革并非排斥需求側制度，而是要做到兩者結合，只不過現(xiàn)在更加側重于供給側。更多向質量和效益傾斜。二是去無效產(chǎn)能。將過剩的、無效的、低質量的產(chǎn)能去掉、去庫存，增加有效的供給，特別是高效益、高質量的供給。三是進一步發(fā)展服務型產(chǎn)業(yè)，包括新型高端的服務業(yè)，包括“互聯(lián)網(wǎng)+”服務型產(chǎn)業(yè)等。第二，要素升級。傳統(tǒng)的生產(chǎn)要素主要包括勞動力、土地、資本、企業(yè)家四大要素，而當今時代技術是非常關鍵的生產(chǎn)要素，因此要素升級離不開科技創(chuàng)新。目前的核心問題是科技創(chuàng)新如何為供給側結構性改革提供有效的技術供給。同時，技術供給還影響著勞動力的素質和企業(yè)家的創(chuàng)新能力。第三，制度變革，關鍵是科技成果如何轉化為生產(chǎn)力？這就涉及到科技體制機制改革的問題。習近平總書記提出供給側結構性改革要求提高社會生產(chǎn)力水平，但社會生產(chǎn)力如何與科技生產(chǎn)力更好的結合？這就是體制機制的問題。創(chuàng)新驅動發(fā)展就是通過科技創(chuàng)新來驅動發(fā)展，改變原有的增長模式。這不僅僅是技術創(chuàng)新，還涉及到體制創(chuàng)新、政策創(chuàng)新等一系列問題。當前環(huán)境下，制度變革說到底還是體制機制問題，還是如何簡政放權的問題。例如，現(xiàn)在的高等學校管得越多，問題越多，管得越死越不利于創(chuàng)新?？偠灾?，是如何真正簡政放權的問題。

其次，要積極推動政府及其科技管理部門進行科技創(chuàng)新方面供給側結構性改革。就此而言，這一供給側結構性改革主要是提供更多制度供給、政策及服務供給。第一，是制度供給問題，制度供給和制度變革相關，具體而言，包括財政投入制度，即如何增加投入的有效性問題、科技成果轉化和激勵制度問題、人才制度問題等等。有調查發(fā)現(xiàn)，目前國家“千人計劃”專家與其他科研人員相比貢獻并不成比例，實質上這些都是制度供給方面的問題。第二，是政策供給問題制度相對穩(wěn)定，而政策是可以更多變化的。長期以來，我國的狀態(tài)是政策和制度沒有明確的區(qū)分，如各種人才計劃究竟是制度安排還是政策安排，這些亟待進一步深入研究?，F(xiàn)在我國科技創(chuàng)新領域的有效制度供給不足，政策供給也不足。第三，是服務供給問題。即如何提供更多的、更好的科技公共產(chǎn)品，服務更多的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)主體問題。這方面與國際發(fā)達水平相比還有很大的差距。

大力推進政府在科技創(chuàng)新方面的供給側結構性改革，根本理念是要站在全面深化改革、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度來思考和布局，切實簡政放權，變“管”為“放”，進一步讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。必須把“舉國體制”轉變?yōu)楦嗫渴袌鲋鲗У捏w制。應該在如何進一步放開市場和競爭、釋放企業(yè)創(chuàng)新活力、吸引全國和全球創(chuàng)新人才方面多做文章。在這方面，體制機制創(chuàng)新是關鍵。當前我國科技創(chuàng)新的瓶頸是管理體制和機制的創(chuàng)新，特別是在鼓勵公平競爭、優(yōu)化投資效益、集聚創(chuàng)新人才方面下功夫。目前市場競爭不當、投資浪費嚴重，高端人才缺乏。國際上促進科技創(chuàng)新的成功經(jīng)驗之一就是有好的體制機制來促進競爭，吸引創(chuàng)新人才和企業(yè)聚集。只有這樣，我國才可能真正推動科技體制機制的改革，推進科技治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

責編/張蕾