【摘要】我國政府購買公共服務(wù)的實(shí)踐起步較晚，但發(fā)展較快。在我國政府購買公共服務(wù)的實(shí)踐中，出現(xiàn)了諸如購買服務(wù)范圍較窄，缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范約束等問題，這也給我國政府購買公共服務(wù)的發(fā)展帶來了消極影響。因此，我們必須借鑒西方發(fā)達(dá)國家政府購買公共服務(wù)的成熟經(jīng)驗(yàn)，并加快完善政府購買公共服務(wù)過程中的法律監(jiān)督，積極推進(jìn)政府購買公共服務(wù)健康發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】政府購買　公共服務(wù)　法律監(jiān)督

【中圖分類號(hào)】D922　　 　　　【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

政府購買公共服務(wù)理論概述

公共服務(wù)的涵義。關(guān)于公共服務(wù)的定義，并沒有一個(gè)統(tǒng)一的說法眾。作為公務(wù)理論學(xué)說創(chuàng)始人的法國學(xué)者萊昂·狄驥，曾就“公共服務(wù)”做出這樣的表述：“任何因其與社會(huì)團(tuán)結(jié)的實(shí)現(xiàn)與促進(jìn)不可分割的、必須由政府來提供控制和調(diào)節(jié)的活動(dòng)，就是一項(xiàng)公共服務(wù)。”從這一表述中，我們可以理解為，萊昂·狄驥言中的公共服務(wù)也就是政府提供服務(wù)，其目的是為了滿足人民需求①，保障人民自由。當(dāng)前，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為提供服務(wù)的主體應(yīng)是政府和經(jīng)過授權(quán)的非政府組織。從中可見，學(xué)者們關(guān)于公共服務(wù)概念的共同之處在于：認(rèn)可公共服務(wù)具有非營利性、公共性和主體不確定性。

政府購買公共服務(wù)的多元解讀。從本質(zhì)上來講，政府購買公共服務(wù)是政府將原本應(yīng)由自己提供的社會(huì)服務(wù)進(jìn)行招標(biāo)分配給適合的社會(huì)組織，政府同時(shí)支付給該組織相應(yīng)報(bào)酬的行為。這可以視為是政府行政管理上一種革新。政府購買公共服務(wù)中的“購買”，其實(shí)并不僅僅是金錢的交易，更是一種雙贏式的合作，通過這種購買的方式，不僅將社會(huì)組織帶入到了公共服務(wù)領(lǐng)域，而且吸引更多優(yōu)秀的組織參與其中，政府也無需去建立相應(yīng)的部門去管理，同時(shí)也為社會(huì)組織的存在與理念做了很好的宣傳，這有利于在刺激市場經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，發(fā)掘出更多潛在的優(yōu)秀社會(huì)組織和非營利性組織。

政府購買公共服務(wù)的法律基礎(chǔ)。中國是一個(gè)法治社會(huì)，根據(jù)我國《憲法》相關(guān)規(guī)定，政府具有公共服務(wù)的職能。雖然相關(guān)規(guī)定沒有明確公共服務(wù)的具體方法和形式，但現(xiàn)實(shí)中我國公共服務(wù)提供的主體都是政府，同時(shí)社會(huì)組織也有為政府提供服務(wù)的潛在可能，這是符合國家憲法精神的。《民法》就此也沒有相關(guān)的規(guī)定，作為直接貼切民眾自身權(quán)益的法律，民法約束的范圍一直被默認(rèn)為“法無禁止即可為”。綜合來看，從法律基礎(chǔ)上來講政府購買公共服務(wù)的行政管理方式是可行的。

經(jīng)濟(jì)法視角下政府購買公共服務(wù)的理論分析

政府購買公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)法定義。政府購買公共服務(wù)是一種新型的政府為人民服務(wù)的方式。根據(jù)整理，我們可以從多角度去理解其經(jīng)濟(jì)法上的定義：從政府購買的目的分析，政府投入低成本，具有高收入式的利益特點(diǎn)；從政府購買的方式分析，政府從提供服務(wù)的單一主體逐步變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)方，根據(jù)社會(huì)組織提供服務(wù)的質(zhì)量，給以相應(yīng)報(bào)酬；從政府購買公共服務(wù)對(duì)象分析，提供服務(wù)的主體不再僅僅是政府，而是政府與非盈利集體、社會(huì)組織等達(dá)成契約的基礎(chǔ)上，由各自按照契約規(guī)定提供社會(huì)服務(wù)。

由上述分析可知，公共服務(wù)的管理者是政府，履行者是社會(huì)團(tuán)體，協(xié)議的方式是社會(huì)團(tuán)體提供服務(wù)，政府為其提供報(bào)酬。這種改變是一種創(chuàng)新，其目的在于政府和社會(huì)非盈利組織之間創(chuàng)造良好的合作關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)效益的最大化，進(jìn)而提供給公眾更加優(yōu)質(zhì)化的社會(huì)服務(wù)。

政府購買服務(wù)的經(jīng)濟(jì)法關(guān)系。由購買的經(jīng)濟(jì)法定義可知，政府購買服務(wù)的主體有三個(gè)，分別為政府、社會(huì)組織、公眾。法律的核心在于主體間的法律關(guān)系，是二者之間相互的權(quán)利和義務(wù)，也就是政府與社會(huì)組織間的關(guān)系、政府與服務(wù)接受者間的關(guān)系、社會(huì)組織與人民間的關(guān)系，下面我們對(duì)這三種關(guān)系進(jìn)行具體分析：

一是政府與社會(huì)組織間的購買關(guān)系。法律規(guī)定簽訂合同有一個(gè)自由性的保障，但是眾多社會(huì)學(xué)家提出，在政府與社會(huì)組織之間不僅僅是單純的交易，還夾雜了很多政治因素，政府相較于其他組織具有政治方面的特殊性。

二政府與服務(wù)的接受者間的保障關(guān)系。為人民提供公共服務(wù)是《憲法》中規(guī)定政府的責(zé)任，與此同時(shí)，人民擁有監(jiān)督和評(píng)價(jià)的權(quán)利。人民的評(píng)估是一方面，在此之前政府要對(duì)選擇的社會(huì)組織進(jìn)行能力上的評(píng)估，這種公共性的存在使其區(qū)別于民商事法律，所以二者間的關(guān)系應(yīng)以民商事法律為基礎(chǔ)，同時(shí)借鑒經(jīng)濟(jì)法的規(guī)定，結(jié)合實(shí)際進(jìn)行完善。

三是社會(huì)組織與人民間的供給關(guān)系。對(duì)這一關(guān)系的具體分類至今仍處于討論中，有學(xué)者認(rèn)為這種供給關(guān)系主要體現(xiàn)在行政方面，也有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該是民事法律關(guān)系。本文認(rèn)為，如果是政府將任務(wù)交給一個(gè)社會(huì)服務(wù)組織，而這個(gè)組織并不直接生產(chǎn)服務(wù)，這樣的情況可認(rèn)為是行政委托，如果服務(wù)提供機(jī)構(gòu)以自己的身份進(jìn)行法律上的服務(wù)行為，這樣更符合民商事法律的規(guī)定；另一種情況是生產(chǎn)服務(wù)的組織向人們提供服務(wù)，這種情況符合民商事關(guān)系。

政府購買服務(wù)實(shí)踐樣本的經(jīng)濟(jì)法檢視。相較于西方發(fā)達(dá)國家，中國政府購買公共服務(wù)的時(shí)間較晚，內(nèi)地最早的案例出現(xiàn)于1995年的上海，這也是中國社會(huì)組織第一次進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域。此后，更多的社會(huì)組織逐漸進(jìn)入到公共服務(wù)領(lǐng)域。政府購買的服務(wù)實(shí)踐樣本具有多樣性，大致可以歸為以下三類：居家養(yǎng)老服務(wù)、公共衛(wèi)生服務(wù)、基層社區(qū)服務(wù)。這些服務(wù)的購買不具有統(tǒng)一性，原因與地方的文化、經(jīng)濟(jì)、人口差異密切相關(guān)，并且政府與社會(huì)組織在法律上的判斷更符合委托的關(guān)系，與購買合同有差別。為實(shí)現(xiàn)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、減少政府經(jīng)濟(jì)壓力、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益最大化，政府應(yīng)完善相關(guān)的經(jīng)濟(jì)法體系，為社會(huì)組織提供一定的保障。

政府購買公共服務(wù)中的經(jīng)濟(jì)法監(jiān)督規(guī)制

購買行為在經(jīng)濟(jì)法上的范式。范式是規(guī)制范式的簡稱，這里以范式概念表述，其目的是區(qū)別購買公共服務(wù)的監(jiān)督規(guī)制。規(guī)制是法律上的硬性規(guī)定，也是一種保障，但是很多學(xué)者認(rèn)為規(guī)制也可以具有指導(dǎo)和促進(jìn)的作用，并且有跡可循，從中外法律的發(fā)展史中，我們可以看出一些法律體現(xiàn)出了引導(dǎo)的作用，為了區(qū)分這種激勵(lì)性規(guī)制與原本定義上的規(guī)制，稱其為規(guī)制范式。日本著名學(xué)者植草益對(duì)規(guī)制下了如下定義：“政府（或第三方）依據(jù)一定的規(guī)則對(duì)構(gòu)成特定社會(huì)的個(gè)人和構(gòu)成特定經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)主體具有的負(fù)外部性或負(fù)內(nèi)部性的活動(dòng)進(jìn)行限制的行為。”②這就是規(guī)制的校正功能，同時(shí)規(guī)制能夠促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，提供更好的社會(huì)服務(wù)。

在政府購買服務(wù)過程中，雙方的權(quán)利與權(quán)力間是一種友好合作，這是政府期待的一種模式，基于此的范式構(gòu)造可以體現(xiàn)于以下幾個(gè)方面特征：提供服務(wù)的組織會(huì)趨向于權(quán)利的一方，體現(xiàn)于提供的服務(wù)更切合于服務(wù)主體的類型；服務(wù)的購買方更趨向于權(quán)力的一方，目的是大方向上調(diào)控服務(wù)，確保服務(wù)的質(zhì)量和效益；服務(wù)的接受者也是服務(wù)的消費(fèi)者，作為政府購買服務(wù)的模式尾端，更趨向于法權(quán)的構(gòu)造范式。作為服務(wù)的監(jiān)督者和評(píng)價(jià)者，政府購買服務(wù)的成功與否，直接影響人民對(duì)政府的評(píng)價(jià)，所以說這是最為重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。

突出社會(huì)效應(yīng)的經(jīng)濟(jì)法激勵(lì)。經(jīng)濟(jì)法從根本意義上是一部法律，在強(qiáng)制性限制方面起到了一種示范作用，但是著名學(xué)者諾斯曾說：“有效率的經(jīng)濟(jì)組織需要在制度上做出安排和確立所有權(quán)以便造成一種刺激，將個(gè)人的經(jīng)濟(jì)努力變成私人收益率接近社會(huì)收益率。”③他首次提出了經(jīng)濟(jì)法的指導(dǎo)和促進(jìn)作用，同時(shí)為突出社會(huì)效應(yīng)的經(jīng)濟(jì)法激勵(lì)。為此，我們應(yīng)該注重以下幾點(diǎn)：

一是提供一個(gè)公平、公正的競爭市場。政府購買社會(huì)公共服務(wù)在減輕了政府職能、節(jié)約稅收的同時(shí)，保證了服務(wù)的質(zhì)量，以及相關(guān)主體與政府合作的積極性。這就要求我們要確保有一個(gè)平等、公平、公開的競爭市場環(huán)境，只有這樣才會(huì)有更多的社會(huì)組織積極參與競爭，有利于市場的多元化建設(shè)，便于選擇優(yōu)秀的有能力的社會(huì)組織建立合作關(guān)系。

二是確定合理的財(cái)政稅收制度。為了確保社會(huì)組織的服務(wù)質(zhì)量，除了前期的選擇之外，一個(gè)重要的問題便是資金的額度。政府在將服務(wù)的職能轉(zhuǎn)交于社會(huì)組織之后，其自身職能便集中于原本的辦公服務(wù)，但是由于支付給社會(huì)組織的資金不足以令社會(huì)組織提供更好的公共服務(wù)，反而造成了社會(huì)組織對(duì)相關(guān)服務(wù)偷工減料，沒有達(dá)到花費(fèi)更少資金提供更高服務(wù)的預(yù)想結(jié)果。相關(guān)部門應(yīng)對(duì)此進(jìn)行反思，如何解決資金的額度問題？一是將這類花銷列入到經(jīng)費(fèi)預(yù)算中上報(bào)，另一個(gè)是結(jié)合具體情況變換納稅方案，提供給服務(wù)的組織一定的優(yōu)惠政策。

三是要完善相應(yīng)的法律規(guī)范體系。這意味著我們要在完善原有法律的基礎(chǔ)上，制定相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)之加以約束調(diào)節(jié)。政府購買社會(huì)公共服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)入市場，是作為一種新興模式出現(xiàn)的，但目前我們的法律法規(guī)中并沒有相關(guān)規(guī)定與之相適應(yīng)，為此，應(yīng)結(jié)合各個(gè)地區(qū)的具體情況對(duì)這種合作交易方式進(jìn)行法律上的約束和保障。

政府購買服務(wù)經(jīng)濟(jì)立法的完善。首先，市場的規(guī)定和制度是經(jīng)濟(jì)法的一部分，它的存在確保了經(jīng)濟(jì)市場的穩(wěn)定與和諧。政府的轉(zhuǎn)型將原本屬于自己職責(zé)的公共服務(wù)以合作的方式轉(zhuǎn)交給自己選擇的社會(huì)組織或非盈利組織，政府支付給社會(huì)組織相應(yīng)的報(bào)酬。這種新型交易模式進(jìn)入市場后，并沒有明確的法律對(duì)這種交易進(jìn)行，目前只是用已有的民商事合同對(duì)其進(jìn)行法律上的解釋，能起到的作用很有限，仍存在很多的缺失和不適用的地方，所以相關(guān)部門應(yīng)該針對(duì)具體情況，在借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，完善目前的經(jīng)濟(jì)法。

政府購買公共服務(wù)經(jīng)濟(jì)法監(jiān)督必要性

政府購買行為的經(jīng)濟(jì)法缺失。原本的經(jīng)濟(jì)法中并沒有完全適用于政府購買社會(huì)公共服務(wù)的規(guī)章制度，間接導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)法缺失的局面。目前存在兩類法規(guī)對(duì)政府購買公共服務(wù)有指導(dǎo)性作用，一類是國家陸續(xù)頒布的三部相關(guān)法律，另一類是地方自己的規(guī)章。這兩類法規(guī)在地位上存在較明顯的差異。

對(duì)政府購買公共服務(wù)真正具有指導(dǎo)性作用的法規(guī)，主要是2013年國務(wù)院辦公廳公布的《指導(dǎo)意見》、2014年財(cái)政部公布的《通知》、財(cái)政部會(huì)同民政部、國家工商總局于2014年12月15日聯(lián)名公布的《管理辦法》。④這三個(gè)法規(guī)均具有遞進(jìn)的完善性，最先出臺(tái)的《指導(dǎo)意見》雖然對(duì)政府的行為做出了明確的規(guī)定，但是過于綱領(lǐng)性導(dǎo)致實(shí)踐性不強(qiáng)，之后的兩部法規(guī)做出了相應(yīng)的完善，有限的保障和約束了市場。地方頒布的規(guī)章，雖然結(jié)合了當(dāng)?shù)氐木唧w情況，但是卻缺乏約束力。當(dāng)前，一些地方的政府購買服務(wù)的行為明顯內(nèi)部化，多以雙方熟悉的人為支點(diǎn)進(jìn)行了合作，導(dǎo)致政府購買服務(wù)行為的經(jīng)濟(jì)法處于缺失的狀態(tài)，所以，現(xiàn)實(shí)中應(yīng)制定相關(guān)法律體系，以切實(shí)解決政府和社會(huì)組織合作中的一些問題。

國外經(jīng)濟(jì)法監(jiān)督的啟示。我國政府購買社會(huì)服務(wù)的實(shí)踐起步較晚，發(fā)展較快，為建立科學(xué)實(shí)用的相關(guān)經(jīng)濟(jì)法，借鑒國外的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)有著十分重要的意義。“每個(gè)國家制度的建設(shè)都是扎根在本地的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、歷史基礎(chǔ)之上。對(duì)于西方國家來說，社會(huì)組織、NGO等非政府組織的影響范圍大、組織機(jī)構(gòu)建設(shè)的完善，因此，發(fā)達(dá)國家根據(jù)自己的情況，大部分的政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目都是外包給了社會(huì)組織。”⑤美國的政府購買服務(wù)的法律較為完善，并且人民的滿意度極高。究其原因，不僅僅是因?yàn)槊绹Y本主義國家具有良好的市場競爭基礎(chǔ)和明確的法律法規(guī)保障，更重要的原因在于購買服務(wù)中的較強(qiáng)的民主性，社會(huì)公共擁有購買的決定權(quán)。雖然美國的做法值得借鑒，但是基于不同國家的經(jīng)濟(jì)、政治、文化等各個(gè)方面的差異，不應(yīng)盲目跟風(fēng)，要結(jié)合我國的實(shí)際情況和外國的經(jīng)驗(yàn)，制定屬于自己的、科學(xué)并具有實(shí)用性的經(jīng)濟(jì)法監(jiān)督制度。

經(jīng)濟(jì)法監(jiān)督是我國發(fā)展的必然要求。政府購買服務(wù)的一個(gè)起因是政府轉(zhuǎn)型，目前我國政府正在向服務(wù)型政府、有效型政府、清廉型政府轉(zhuǎn)變，這也是未來政府的必然趨勢，必將促進(jìn)政府購買社會(huì)服務(wù)市場的繁榮。

經(jīng)濟(jì)法對(duì)政府購買服務(wù)的監(jiān)督也是必然的趨勢，原因有以下幾點(diǎn)：一是政府的轉(zhuǎn)型。轉(zhuǎn)型的成功與否離不開相關(guān)法律的評(píng)估，因此監(jiān)督是必不可少的；二是政府購買社會(huì)服務(wù)屬于剛進(jìn)入市場的一種交易模式，沒有標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范，所以需要法律上的監(jiān)督以確保原本經(jīng)濟(jì)市場的公平、公正、公開；三是確保政府購買社會(huì)服務(wù)的質(zhì)量和效率。購買的目的是實(shí)現(xiàn)低成本高服務(wù)，而是購買行為否達(dá)到了預(yù)期在于人們滿意度的反饋，經(jīng)濟(jì)法的監(jiān)督不僅具有評(píng)價(jià)的權(quán)利，同時(shí)也給予公眾評(píng)價(jià)的權(quán)利。綜上所述，政府的自身性質(zhì)和購買公共服務(wù)的方式、規(guī)范、結(jié)果都離不開經(jīng)濟(jì)法的監(jiān)督，這是我國政府購買服務(wù)發(fā)展的必然要求。

結(jié)語

從對(duì)政府購買公共服務(wù)的基本概念入手，文章闡述了公共服務(wù)以及政府購買的原因和基本的購買方式，并明確講述了政府購買公共服務(wù)的三個(gè)基本主體，詳細(xì)討論了三者間的法律關(guān)系以及彼此間的權(quán)利和義務(wù)。從當(dāng)前政府購買服務(wù)的實(shí)踐中存在的一些問題作為出發(fā)點(diǎn)，透徹分析了經(jīng)濟(jì)法的監(jiān)督作用，并結(jié)合外國的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國相關(guān)法律進(jìn)行反思，得出經(jīng)濟(jì)法監(jiān)督是未來的必然選擇這一結(jié)論。政府購買社會(huì)公共服務(wù)本質(zhì)上是政府的轉(zhuǎn)型，是自身職能的一種分配，同時(shí)這種轉(zhuǎn)型的方式離不開經(jīng)濟(jì)法的監(jiān)督和人民的評(píng)價(jià)，但是從國外先進(jìn)的購買方案和管理中也間接體現(xiàn)出我國的相關(guān)管理過于疏松，應(yīng)在吸取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的同時(shí)結(jié)合我國的具體情況去建設(shè)一個(gè)合理的、有效的、完善的購買法律體系。雖然中國政府購買公共服務(wù)起步較晚，并且種種原因也導(dǎo)致購買服務(wù)對(duì)社會(huì)組織開放領(lǐng)域的有限，但是從我國的實(shí)踐做法來看，前景還是十分可觀的，并且有較大的發(fā)展空間，國家也在為此不斷地頒布和完善相關(guān)規(guī)定，逐步完善社會(huì)服務(wù)購買體系，使購買系統(tǒng)更加健全化。

（作者為大連科技學(xué)院副教授）

【注釋】

①邰鵬峰：“政府購買服務(wù)的制度成效、問題與反思—基于內(nèi)地公共服務(wù)現(xiàn)狀的實(shí)證研究”，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》，2012年第9期。

②車峰：“我國政府購買公共服務(wù)問題研究綜述”，《理論導(dǎo)刊》，2014年第12期。

③吳磊：“政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)分析及其防范機(jī)制”，《開發(fā)研究》，2014年第3期。

④常江：“美國政府購買服務(wù)制度及其啟示”，《政治與法律》，2014年第1期。

⑤藺豐奇，李佳航：“論政府購買公共服務(wù)的規(guī)范化建設(shè)—基于社會(huì)學(xué)制度主義的分析視角”，《經(jīng)濟(jì)與管理》，2014年2期。

責(zé)編 /張蕾　韓露（實(shí)習(xí)）