【摘要】在中國進入互聯(lián)網(wǎng)信息時代之后，信息不對稱仍然存在，但是隨著信息時代帶來的大量高速傳播的信息給這個問題的解決帶來了曙光。隨著政府與公民之間交流渠道的擴展，信息不對稱的現(xiàn)象在信息化時代其實已經(jīng)可以通過政府政策信息網(wǎng)絡(luò)的改善，以及民眾信息素養(yǎng)的提升而得到改善。
【關(guān)鍵詞】互聯(lián)網(wǎng)時代 信息不對稱 公共政策執(zhí)行
【中圖分類號】D60 【文獻標識碼】A
20世紀之前，中國國內(nèi)各地區(qū)、各部門間相關(guān)政策信息的獲取和發(fā)布都是通過原始的交流方式進行，而民眾獲取信息的渠道也極為有限，信息的不對稱現(xiàn)象十分明顯。20世紀后，中國同世界同步進入互聯(lián)網(wǎng)信息時代之后，信息的爆發(fā)式增長和傳播一定程度上改善了這個現(xiàn)象，但信息不對稱的現(xiàn)象也還依然存在。
公共政策執(zhí)行中信息不對稱的基本概念和理論基礎(chǔ)
公共政策執(zhí)行中的信息不對稱。政府在發(fā)布有關(guān)政策之前，往往會對與此項政策所針對的問題、目標的相關(guān)信息進行考察，從而對該項政策的可行性進行審核，以確保不會造成國家資源的浪費。在這一過程中，政府會主動獲取大量的信息；然而對于民眾來說，這類信息的獲取是被動的，自然掌握的信息量是相對貧乏的。所謂信息不對稱，是與信息對稱對應(yīng)而提出的概念。信息對稱指在某個系統(tǒng)內(nèi)信息是所有人都了解，信息不對稱就指有些信息某些人不了解。在公共政策執(zhí)行的系統(tǒng)當中經(jīng)常會出現(xiàn)政府掌握關(guān)鍵的、大量的信息，而民眾掌握的政策信息匱乏的現(xiàn)象，或者是政府無法深入了解政策目標群體的生活狀態(tài)與政策需求，這便是公共政策執(zhí)行中的信息不對稱。
公共政策執(zhí)行中信息不對稱的理論基礎(chǔ)。信息不對稱理論來自于信息經(jīng)濟學的研究。在市場經(jīng)濟這個系統(tǒng)當中，信息是非常重要的，以至于其在商業(yè)行為中起到了決定性的作用。然而由于各方面的原因，信息在這個系統(tǒng)當中的交易雙方的分布肯定是不均勻的，這便是信息經(jīng)濟學的信息不對稱理論。雖然這一現(xiàn)象是客觀存在的，但是這并不代表該現(xiàn)象對市場經(jīng)濟的發(fā)展是有利的，由于道德等方面的原因，這會造成市場交易雙方的利益失去公平性。從這個理論延展開來，便有了公共政策執(zhí)行當中的信息不對稱這一概念。通常情況下，雙方通常是發(fā)布公共政策的政府與政策的目標群體。在這個系統(tǒng)當中的信息不對稱通常會造成兩種情況：第一，由于民眾擁有政策信息的匱乏，導(dǎo)致民眾不能對政策進行充分理解，政策的施行從而不能達到應(yīng)有的效果；有些民眾會做出片面并且主觀的判斷，在當今言論相對自由的互聯(lián)網(wǎng)時代，這極有可能會發(fā)展成錯誤的輿論，會讓政府的執(zhí)政能力形象遭受破壞；第二，政府對政策針對群體的信息匱乏會對政府政策的制定和政策施行后的監(jiān)督和調(diào)整行為造成負面影響。
公眾網(wǎng)絡(luò)參與公共政策執(zhí)行過程的途徑
公眾表達民意的新渠道：網(wǎng)絡(luò)論壇。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的指數(shù)式發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)社交平臺也漸漸在中國變得成熟起來。網(wǎng)絡(luò)論壇便是這種社交平臺的代表之一。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，我國網(wǎng)民數(shù)量飛速增長，像百度貼吧、天涯之類的論壇非?；钴S。而這些網(wǎng)絡(luò)論壇上也經(jīng)常會有一些公民交流政府出臺的政策或者政府的執(zhí)政有什么不足之處。對于公民來說，這種方式成為方便自己表達意愿的渠道，而對于政府來說則成了提取信息的重要方式。通過這樣的互聯(lián)網(wǎng)信息交流方式，可以較為有效地減少政府關(guān)于公民宏觀生活信息量匱乏的信息不對稱現(xiàn)象。①
公眾建言獻策的新平臺：政府網(wǎng)站?；ヂ?lián)網(wǎng)信息時代帶給人們的不只是社交平臺的發(fā)展，還有網(wǎng)站式名片的發(fā)展?，F(xiàn)在我國幾乎所有的地方政府都會建立一個官方網(wǎng)站，在網(wǎng)站中通常會有專門預(yù)留的位置，為尋求公眾對政策的反饋等方面而建立。相對于論壇等社交平臺方式，這種建言獻策的信箱方式的優(yōu)點在于渠道統(tǒng)一，整理起來比論壇大量但分散的信息要容易得多，但是缺點在于平臺弱小單一，民眾對于政府網(wǎng)站的瀏覽量過少，從而缺少基數(shù)，政府通過這種方式獲得的信息也過于片面。另外，這種網(wǎng)站存在的較大問題是形式化傾向嚴重。筆者瀏覽政府官方網(wǎng)站當中，一部分政府網(wǎng)站的信箱位置都不是很明顯，里面的建議或投訴信的累計時間都較長，并且沒有回復(fù)，甚至個別網(wǎng)站的信箱直接就點不開。這種現(xiàn)象對于政府與公民之間的信息交流和政府形象都是極為不利的。
公眾與政府對話交流的新媒介：微博。除去網(wǎng)絡(luò)論壇，中國互聯(lián)網(wǎng)信息時代的社交平臺代表還有微博。微博的信息交流是發(fā)散式的，政府可以通過建立一個官方微博賬號然后進行宣傳，民眾關(guān)注后便可以跟政府微博的管理人員進行互動。微博可以說是綜合了論壇和網(wǎng)站的優(yōu)點，第一，微博的大量瀏覽量會吸引很多民眾來關(guān)注留言，這便保證了基數(shù)，從而保證了信息的相對準確和客觀性；第二，微博的發(fā)散式交流可以渠道統(tǒng)一地收集公眾傳遞的信息。更為重要的是，政府可以通過發(fā)布微博來對民眾傳播政策信息，保證民眾可以獲得充足而且準確的信息。綜合來講，微博是最為理想的建立公眾與政府交流方式的互聯(lián)網(wǎng)工具，同時可以改善政府與公民、公民與政府兩方面的信息不對稱問題。
互聯(lián)網(wǎng)時代公共政策執(zhí)行中信息不對稱的成因
公共政策執(zhí)行者與公民個人理性能力的限制。雖然互聯(lián)網(wǎng)時代相對以前已經(jīng)改善了信息不對稱的情況，但是這種現(xiàn)象依然不能被消除，原因之一就是雙方個體理性能力的限制。按現(xiàn)代思想的認知，人達到完全理性是不可能的。這樣就導(dǎo)致了政府受時間、成本、信息量的制約之下，把信息完全傳遞給民眾是完全不可能的，同時，政府完全收集到民眾的需求也是不可能的；相應(yīng)來講，民眾收集到政策全部信息難度也很大。所以互聯(lián)網(wǎng)時代的信息不對稱現(xiàn)象依然較為嚴重。
公共政策信息傳遞環(huán)節(jié)限制較多。雖然信息的傳播在我國現(xiàn)階段已經(jīng)相對自由，但是出于國情的考慮，還是在信息的傳遞方面設(shè)立了相關(guān)的限制。首先，在時間方面，如果阻礙信息傳遞的環(huán)節(jié)過多，信息的及時性也會遭到影響。其次，從現(xiàn)在的狀況來看，政府的政策制定及執(zhí)行的人員由于存在責任感的缺失，以及出于自身利益的考慮，政策信息在進行傳播的時候有一定的可能性會被消減甚至扭曲。這兩種情況都會對信息的對稱造成阻礙，所以解決信息傳播過程中環(huán)節(jié)的設(shè)立問題是極為重要的。
公共政策信息的公開機制不夠完善。由于我國地域廣闊、人口眾多，所以中央無法對地方政府進行事無巨細的控制，這便造成有些不法官員搜尋體制漏洞，利用政策施行為自己謀福利的現(xiàn)象屢見不鮮。而這個漏洞便是利用公開機制的不健全。我國是人民民主國家，地方政府的執(zhí)政行為直接受民眾的監(jiān)督，所以這種現(xiàn)象的發(fā)生在一定程度上是公開機制不健全所致。②
專業(yè)知識分布不對稱，政策產(chǎn)出具有模糊性。由于政策是宏觀地對目標進行調(diào)整，目標可以包括社會、經(jīng)濟甚至細分到某個行業(yè)，這便對政策的制訂者提出了專業(yè)層面知識的高要求，而由于執(zhí)政體系和教育水平等原因，執(zhí)政者都是全面人才的幾率非常小，所以造成了一些政策的模糊性，以此在這個層面信息的傳播準確性便遭到削弱。
公共政策執(zhí)行過程中信息不對稱的表現(xiàn)及其影響
公共政策執(zhí)行過程中信息不對稱的表現(xiàn)形式。一是公共政策執(zhí)行主體的資質(zhì)信息分布不對稱。通常一個公共政策的發(fā)布肯定會有兩個參與其中的對象，即政策的制定者以及政策的執(zhí)行者。然而一個難于解決的問題就是，政策的執(zhí)行者往往無法達到可以較為完善地執(zhí)行政策的資質(zhì)以及能力，更為嚴重的是執(zhí)行者可以通過偽裝來獲取制定者的信任來獲取其能力與權(quán)力不對等的地位，這便造成了制定者無法有效地判斷執(zhí)行者能否對這個政策良好執(zhí)行，造成執(zhí)行過程中的信息不對稱。除此之外，政策的良好執(zhí)行一般情況下都會需要政策的執(zhí)行者與制定者達到利益上以及思想上的一致性，這一點同樣也是制定者沒有時間及精力去一一判斷的。③
二是公共政策執(zhí)行主體的行為信息分布不對稱。由于上文中提到的資質(zhì)信息分布不對稱，其所引發(fā)的行為信息不對稱更是直接降低了政策發(fā)行之后效果的判斷以及改進。具體會表現(xiàn)在一定數(shù)量的執(zhí)行者由于缺少資質(zhì)以及能力，自然不能良好地執(zhí)行政策，從而使政策的執(zhí)行效果大打折扣，但是出于對處分等事物的恐懼，執(zhí)行者一般會在遞交給制定者的報告中對執(zhí)行情況加以掩飾。而沒有時間及精力去親自判斷的制定者根本無法通過報告真實地了解政策的發(fā)行情況。除此之外，由于一些不可控的因素更是讓制定者對執(zhí)行者工作情況的判斷變得迷惑起來。
信息不對稱對公共政策執(zhí)行的影響。首先，信息不對稱導(dǎo)致公共政策的執(zhí)行成本增加。政府在信息不對稱情況中，由于無法對政策目標群體做出有效的判斷，政策的制定與執(zhí)行肯定會存在一定的盲目性，從而加大政策指向錯誤而浪費資源投入的風險。民眾在信息不對稱情況中，由于缺乏對政策信息的了解，對政策的優(yōu)越性肯定無法進行有效而準確地判斷，從而也會間接造成對政策執(zhí)行成本的增加。更有甚者，還會有少數(shù)不法分子利用政策執(zhí)行過程中的信息不對稱竊取國家利益為自己牟取福利，這種現(xiàn)象也無法得到有效的監(jiān)督和治理，更是會造成國家資源的流失。以上三種情況均造成了政策執(zhí)行成本的增加。
其次，信息不對稱導(dǎo)致公共政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差，效益降低。如果政府不能獲得關(guān)于政策的準確的大量的信息，則政府首先在制定政策的時候就會無法準確地判斷政策的目標受體是否適合、是否需要政策的發(fā)行來改善該受體現(xiàn)行的情況。同時，政府在制定政策的時候是否會提出針對性的改善措施亦受信息影響。如果信息不準確或者不足夠，則政策或許會失去方向，從而無法對目標受體作出有效的改善，造成國家資源的浪費，而且在政策執(zhí)行的時候也會由于信息的缺乏而變得盲目。此外，政策施行之后在驗收的時候，如果政府缺少信息，則無法對政策的執(zhí)行情況作出正確的監(jiān)督，可能導(dǎo)致貪污出現(xiàn)，也會造成國家資源流失。④
再次，信息不對稱導(dǎo)致公共政策評估效果出現(xiàn)問題。如果政府缺少關(guān)于政策實行之后的信息，則會出現(xiàn)政府相關(guān)政策監(jiān)督人員無法準確地對政策施行效果進行評估，這一點會造成政策的投放出現(xiàn)盲目性，這對政策施行的效益是致命性的打擊。因為政策通常會出現(xiàn)一些不切合現(xiàn)實情況的問題，需要在政策實行后進行評估和改善，如果評估不準確，政策有可能在錯誤的道路上越行越遠，造成不可預(yù)估的后果。
最后，信息不對稱導(dǎo)致對公共政策執(zhí)行的監(jiān)督形式化。實際上，人們生活中的很多事情都與國家的政策息息相關(guān)，但是人們對這些事情并不是十分關(guān)注，自然也對這些政策不是十分了解。這便造成了政策在施行之后缺少民眾的反饋，政府和民眾在這些政策的施行過程中便出現(xiàn)了信息不對稱的現(xiàn)象。政府通常都會在政策執(zhí)行過程中派出專門的監(jiān)督人員進行跟蹤調(diào)查，但是有些政策由于缺少反饋，再加上有些監(jiān)督人員的責任感缺失，這時候就導(dǎo)致政策執(zhí)行的監(jiān)督形式僵化。
解決公共政策執(zhí)行中信息不對稱問題的對策
優(yōu)化公共政策執(zhí)行主體組織結(jié)構(gòu)，進一步加強公共政策執(zhí)行的信息化建設(shè)。上文提到的公共政策執(zhí)行主體由于制定者缺少足夠的精力和時間去一一考察執(zhí)行者的資質(zhì)和能力或者是道德水平，所以在政策的施行過程中通常會出現(xiàn)執(zhí)行者反饋給政策制定者的信息不夠準確或者完整，這便造成了制定者與執(zhí)行者、制定者與民眾的信息不對稱，導(dǎo)致政策的效益降低，所以政策執(zhí)行主體的組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化是迫在眉睫的。優(yōu)化可以分兩步進行，第一步，優(yōu)化政府部門結(jié)構(gòu)，進一步細分政策發(fā)行流程當中的執(zhí)行結(jié)構(gòu)，每一步都派足夠的工作人員進行執(zhí)行，這樣就解決了執(zhí)行人員無法單獨涵蓋所有業(yè)務(wù)領(lǐng)域的技能問題。第二步，增強公務(wù)員入職監(jiān)督機制，例如在政府內(nèi)部建立匿名投票環(huán)節(jié)，沒有技能的人直接淘汰，這樣就減少了讓部分不學無術(shù)的人進入政策執(zhí)行過程以免造成國家資源向私人的流失。⑤
增加公共政策信息公開的渠道，加強公共政策執(zhí)行主體與公眾的互動性。信息的獲取是多種多樣的，但是沒有哪一種渠道是可以直接獲取所有信息的，同樣也沒有哪一種渠道是可以發(fā)布所有信息讓所有人都知道的。政府如果要想改善政府與民眾之間的信息不對稱現(xiàn)象，就必須拓展政府與民眾之間的交流渠道。我國目前大部分地方政府在線下的發(fā)布信息渠道只有信箱和熱線等單一而且效率低、成本高的方式，而且據(jù)觀察其過于形式化，這對信息不對稱現(xiàn)象的改善是很有限的。政府可以建立單獨的公共民意調(diào)查組織通過上門調(diào)查、調(diào)查問卷等形式，在線下搜集民眾對現(xiàn)行政策的看法或者民眾對現(xiàn)行生活不滿和需求以便政府制定政策來改善，也可以通過互聯(lián)網(wǎng)時代特有的線上模式與民眾進行互動，也就是我們常說的電子政務(wù)。
大力發(fā)展電子政務(wù)，降低信息公開、傳遞的成本?，F(xiàn)在是互聯(lián)網(wǎng)時代高速發(fā)展的時期，網(wǎng)絡(luò)媒體、社交平臺、信息發(fā)布平臺如雨后春筍一般，一些國家重要機構(gòu)和政府部門都在這些平臺上建立了相應(yīng)賬號，以便于民眾足不出戶就可以對政府的近期執(zhí)政情況和發(fā)行的政策進行建議，因為信息的不對稱性，如果沒有互聯(lián)網(wǎng)渠道，政府無論是要了解政策發(fā)行之前的信息還是發(fā)行之后的信息都要耗費大量的人力物力，從而造成政策施行成本的大大增加，而且由于人力勞動的延遲性，政府不能隨時了解到政策的發(fā)行信息和取得的成效。但是如果大力發(fā)展電子政務(wù)，統(tǒng)一收集信息，其速率以及成本的控制能力都會得到質(zhì)的提升。
提升公共政策執(zhí)行主體與公眾的信息素養(yǎng)?；ヂ?lián)網(wǎng)時代的一大弊端就是很多網(wǎng)民的思想在過于自由的環(huán)境下會變得偏激，然后片面地思考問題，在網(wǎng)絡(luò)這種信息高速傳播的平臺上面會造成一發(fā)不可收拾的網(wǎng)絡(luò)輿論，這種現(xiàn)象對政府政策信息的發(fā)布和網(wǎng)民對這些信息的篩選和理解都有著很大的負面影響，而政策的執(zhí)行主體也會因為一些信息素養(yǎng)的缺失而失去果斷的判斷。所以，政府應(yīng)當通過學校教育和宣傳教育等方式來提高兩者的信息素養(yǎng)從而讓互聯(lián)網(wǎng)時代信息交流的優(yōu)點能夠充分發(fā)揮出來。
（作者為中共西安市委黨校副教授）
【注釋】
①李傳軍：“論網(wǎng)絡(luò)民主在公共政策過程中的價值定位”，《中共杭州市委黨校學報》，2016年第1期。
②陳文瓊：“農(nóng)村公共政策執(zhí)行中監(jiān)督強化的底層邏輯”，《西北農(nóng)林科技大學學報》（社會科學版），2016年第1期。
③楊麗麗, 龔會蓮：“公共政策執(zhí)行中的目標置換行為及其治理”，《廣西社會科學》，2014年第6期。
④楊慧珍：“我國公共政策評估主體的缺陷及對策分析”，《山西青年職業(yè)學院學報》，2015年第28期。
⑤宋波：“大數(shù)據(jù)時代下傳播信息不對稱問題研究”，《西部廣播電視》，2015年第16期。
責編 /張蕾
