【摘要】制度執(zhí)行力是國家治理能力的集中體現，是國家治理現代化的重要基礎和前提。然而，隨著社會價值選擇日趨多樣化，在以“多元共治”為核心的現代治理理念下，作為實際制度執(zhí)行者的多元治理主體，易產生違背制度設計的初衷來展開治理活動的動機，并導致制度執(zhí)行不規(guī)范、不徹底問題在現實中時有發(fā)生。解決制度執(zhí)行過程中的委托代理問題，提高制度執(zhí)行力，成為決定國家治理現代化目標加快實現的關鍵。

【關鍵詞】制度執(zhí)行　治理能力　委托代理

【中圖分類號】C936　　　　　　【文獻標識碼】A

2014年2月17日，習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班開班式上，發(fā)表了重要講話，指出“國家治理體系和治理能力是一個有機整體”，是“一個國家的制度和制度執(zhí)行能力的集中體現”。該科學論斷說明，推進國家治理體系和治理能力現代化這一全面深化改革總目標的實現，不僅需要完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，更需要提升制度的執(zhí)行力，使制度的效能在實際運行中真正得以有效發(fā)揮。近年來，隨著改革的日益深化，我國關于改革和發(fā)展的各項制度在科學性上得到了切實提升，經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明等領域的制度建設穩(wěn)步、有序推進，中國特色的社會主義制度在整體架構和具體安排上均日趨成熟。在這樣一種現實背景下，實現國家治理現代化的目標，就更主要地取決于各項制度在現實中能否按照最初所預設的那樣得到有效執(zhí)行。可以說，今后在全面深化改革進程中，通過提高制度執(zhí)行力，來促進國家治理能力的提升，成為國家治理體系全面發(fā)揮其自身應有作用，繼而加快推進國家治理現代化進程的關鍵因素。

然而，盡管從總體上來看，自實施改革開放以來，黨和國家有關改革發(fā)展的各項制度在各個層面都得到了較為有效的執(zhí)行，但是地域大國、人口大國等現實國情所決定的多層級政府共同治理的架構，使得“委托代理問題”一直存在于上下級的政府關系之中。其具體表現為，在缺乏切實有效的監(jiān)督和問責等機制的情況下，作為很多制度的實際執(zhí)行主體的地方政府，為實現與作為委托主體的中央政府所“不一致”的最大化目標，經常出現越權、缺位等問題，進而使得其中的一些制度在執(zhí)行過程中偏離了黨和國家最初所預設的路徑，執(zhí)行不到位、不徹底、甚至完全得不到執(zhí)行等情況時有出現。可以說，經濟分權是理解轉型期中國的基本制度背景①，其不僅一定程度上造成制度執(zhí)行效率的低下和制度效能的更為充分發(fā)揮，而且也影響了改革發(fā)展的實際進程。積極創(chuàng)新政府職能轉變過程中職能部門的管理模式等，能夠有助于提高政府部門在推動改革過程中的執(zhí)行力，降低代理成本。②

全面深化改革進程中，“多元共治”成為核心的治理理念，除各級地方政府外，企業(yè)、NGO（非政府組織）以及公眾個人在很多時候都成為國家和社會的實際治理主體，也即成為制度的執(zhí)行主體。而隨著社會價值選擇越來越多樣化，社會主體之間在利益訴求、最大化目標等方面變得更加復雜多樣，這無疑助長了委托代理問題出現的可能性，應引起足夠重視。

制度執(zhí)行力與國家治理能力的內在統(tǒng)一

國家治理能力是“運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面”。如果說國家治理體系是治國理政的制度體系的話，那么對于國家治理能力，就可理解為國家和社會治理主體通過應用治理體系而參與治國理政的能力。遵循著這樣的邏輯，在中國的語境下，國家治理能力就是善治背景下多元治理主體應用中國特色社會主義制度，對經濟、政治、文化、社會等領域的各項事務進行管理的能力。這其中，作為治國理政的各項制度，不僅對國家治理體系的架構做出了本質規(guī)定，而且為國家和社會治理主體開展相關的治理活動提供了手段和工具，使相關治理活動在現實中的有序展開和推進成為了可能。因此，通過不斷完善治國理政的有關制度安排，是逐漸搭建起完整的支撐現代國家運行的制度結構，以及促進國家治理能力不斷提升和最終走向現代化的必要基礎和前提。

但是應該注意的是，現實中，即便制度設計和構建得再科學完善，倘若沒有被國家和社會治理主體按照預定的路徑加以運用和實施，那么制度注定將形同虛設，難以實現預期的目標和發(fā)揮應有的效能，治理體系和治理能力的現代化也就無從談起。

另一方面，從內涵來看，制度執(zhí)行力就是指制度本身所具有被執(zhí)行落實的強制力、執(zhí)行效力以及相關組織在執(zhí)行相關制度時的執(zhí)行力量和執(zhí)行效力。③也就是制度執(zhí)行主體對制度的有力執(zhí)行。因此可以說，制度執(zhí)行力與國家治理能力兩者之間有著內在的統(tǒng)一關系。更確切地說，強勁的制度執(zhí)行力，是實現高水平的國家治理能力的根本前提。

改革進程中的委托代理問題

關于委托代理關系。20世紀30年代，美國著名經濟學家伯利和米恩斯進行的一項研究發(fā)現，企業(yè)所有者兼具企業(yè)經營者的身份，存在極大的弊端和隱患，在此基礎上兩位經濟學家提出了“委托代理理論”，倡導將所有權和經營權相分離，使企業(yè)的實際所有者在保留對生產經營剩余的索取權的情況下，將經營和管理企業(yè)的權利讓渡給企業(yè)的“實際管理者”，以促進企業(yè)的實際管理者通過加強管理、改善企業(yè)效率等來實現企業(yè)經營利潤的最大化。該理論的主要觀點是：委托代理關系的產生及產生的必要性，在于社會生產力的發(fā)展和企業(yè)規(guī)?；a的出現。例如，隨著社會生產力的發(fā)展，促進了社會分工的進一步細化，而絕大多數的社會資本所有者，由于自身知識水平，以及能力和精力上的限制，使得其在現實中沒有能力全面地行使其所有者的權利。而專業(yè)化的分工，又促進了具有專業(yè)知識和技能的企業(yè)管理經營人員的產生，與資本所有者相比，他們更加有能力和精力行使好管理經營企業(yè)的權利。

該理論同時認為，在信息對稱的情況下，代理人的舉動和行為是能夠被日常觀察到的。因此作為委托人的企業(yè)所有者，可以根據其自身所觀測到的代理人的行為，針對代理人制定有效的激勵和約束措施。而在這種情況下，代理人就將按照委托人的意愿展開管理經營活動，并實現委托人所期待的最大化目標。此后，新制度經濟學派將該理論從企業(yè)進一步擴大到了整個社會領域，即認為制度制定者和實施者發(fā)生分離后所可能產生的問題，也可從委托代理關系的角度加以分析。

但是，新制度經濟學派所開展的相關研究和論證還發(fā)現，在委托代理關系中，委托人與代理人兩者的效用函數往往是不一致的。例如，作為一個資本或企業(yè)所有者的委托人，更多是從純粹的經濟利益的角度來考慮問題，因此更主要是追求自身財富最大化；而作為實際管理或經營者的代理人，則更多是從效用的角度來考慮問題，因此所追求得往往是工資津貼收入、奢侈消費和閑暇時間等要素總和最大化。所以，在委托人和代理人之間，必然存在著利益上的沖突和分歧。

進一步地，新制度經濟學派的有關研究還發(fā)現，在現實中，信息對稱的情況是極少的，更多時候，在委托人和代理人之間，往往存在著較為嚴重的信息不對稱問題，而且交易成本又是大于零的。這意味著，為了實現信息對稱，往往要產生較高的交易成本。所以，因交易成本所帶來的限制，將使得委托人發(fā)現，準確地觀察代理人的偏好和行為，繼而制定有效的激勵和約束機制，成為了一種偏離帕累托最優(yōu)的選擇。另一方面，在缺乏有效監(jiān)督的情況下，代理人會產生實現自身效用最大化的動機和行為，并最終損害到委托人的最大化利益，也即產生了委托代理問題。

改革中委托代理問題的出現。在央地關系框架下，應該說，委托代理關系在我國的政府間長期存在。但是在計劃經濟時期，有關經濟社會發(fā)展政策，完全是以行政指令的方式下達給各級地方政府，因此在央地關系中，中央的行政指令是其中的唯一變量，地方政府部門并沒有實際的決策權和與中央所不一致的最大化目標，其集中的表現就是地方政府并沒有掌握一定的財權。因此，地方政府在開展經濟社會建設活動中，與中央所指令的保持著高度一致性。單純就當時的制度效率來看，中央制定的有關制度，在地方基本得到了切實而有效的執(zhí)行。

然而，自實施改革開放以來，央地之間的權利義務關系發(fā)生了改變。特別是“放權讓利”改革，一方面使地方政府承擔了推動地區(qū)經濟發(fā)展的重任，另一方面相應給予了地方政府在經濟社會建設和資源分配上的一定決策權。在這一過程中，中央與地方政府之間的關系，從單純的“行政隸屬”轉變成了“契約關系”。當然，這種契約關系的形成有其合理性和必要性，實施改革開放后，面對越來越多的對于公共物品和公共服務的社會需求，以及面對眾多經濟社會資源、產品等的調節(jié)和配置，僅僅依靠中央政府部門，注定將是無法實現的。也正因此，中央通過給予地方一定的權利并使其承擔相應的義務，促成了兩者之間的契約關系。

與此同時，在“放權讓利”改革過程中，央地間的最大化目標事實上也發(fā)生了偏離，對于中央政府部門而言，更多是從全局出發(fā)，考慮如何實現整個社會利益和社會福利的最大化；對于地方政府來講，則更主要是為了推動地區(qū)經濟的高速增長，以實現稅收以至自身收益的最大化。加之當時對地方政府的考核主要以GDP總量和增長為標準，因此地方政府追求經濟增長的動機無疑進一步得到強化。

而從對于各種信息的獲取上來看，在中央政府與地方政府之間，現實中存在著較為嚴重的信息不對稱情況，因中央政府獲得地方經濟社會等領域的信息往往要面臨較高成本，使得中央政府在委托代理關系中由于缺乏足夠的信息收集量而處于信息劣勢；地方政府則憑借其自身的地域優(yōu)勢掌握著大量的信息，因此處于信息優(yōu)勢地位。④憑借信息優(yōu)勢，地方政府經常在行為上出現偏離中央政府意愿和初衷的舉動，對中央有關制度視而不見、執(zhí)行不規(guī)范等情況時常發(fā)生。

總之，處于轉型期的中國社會，存在較為普遍的“有令不行、有禁不止”“上有政策、下有對策”“約束有效、監(jiān)督乏力”等制度執(zhí)行不力的問題。⑤如為了實現地方利益的最大化，地方政府對區(qū)域性公共物品和服務的供給不足，對區(qū)域性公共事務和公共問題采取“不理會”和“不作為”的態(tài)度，對區(qū)域性公共資源和設施采取偏離帕累托最優(yōu)的過度使用等等，以至于在推動地區(qū)經濟高速增長的同時，也帶來了一些較為棘手的經濟社會問題，降低了經濟社會整體的運行效率。

“多元共治”下的制度執(zhí)行難題。隨著國家治理現代化這一全面深化改革總目標在十八屆三中全會被提出，政府、企業(yè)、NGO、社會公眾等作為治理主體的身份越來越得到強化，在這樣的背景下，國家治理體系中的委托代理關系變得更加復雜，其不僅存在于不同層級的政府之間，而且存在于政府與企業(yè)、政府與社會組織、政府與公眾等不同的國家和社會治理主體之間。當然，這種“多元共治”的治理格局，不僅有利于引導更多的社會力量參與治理活動，而且有利于更為廣泛地調動各種社會資源。

然而，互聯網信息技術在近年來的飛速發(fā)展，并沒有解決社會上所存在的信息不對稱問題，雖然高速發(fā)展的互聯網使得信息的獲取變得更加便捷，但面對海量信息，人們在閱讀方式上卻逐漸出現了碎片化傾向。不同社會個體之間，所獲取和掌握的信息往往不同。近年來不斷波動的中國股市，就是信息不對稱問題的直接體現。

與此同時，多元化的時代，不同社會個體之間的價值判斷和選擇日趨多樣化，也并非單純地追求經濟意義上的利益最大化。相比之下，其更多是從效用最大化的角度來作出決策和行為，而且其自身的效用函數，也包含了越來越多的具有個性化特征的要素和變量。這使得有關制度被制定后，相關治理主體往往會有意識地按照自身最大化的目標對其進行選擇性執(zhí)行，并造成制度執(zhí)行不力問題?，F今社會生活的各個方面、各個領域甚至各行各業(yè)，其制度化建設、法制化建設、規(guī)范化建設均取得了長足的進步，制度的空白點越來越少，但是制度的執(zhí)行效果卻不甚理想。⑥

提高制度執(zhí)行力的對策措施

激活“沉睡”的制度，高效、規(guī)范地執(zhí)行富有“生命力”的制度，唯此才能在完善和發(fā)展中國特色社會主義制度的進程中，實現制度的真正效能，以更為有效地推進國家治理現代化。具體而言，為有效解決委托代理問題，提高制度執(zhí)行力，可從以下三方面著手。

提升制度執(zhí)行的可操作性。制度執(zhí)行過程中所必須要付出一定成本的現實，是影響制度執(zhí)行力的重要因素之一，故而也成為影響制度最終發(fā)揮其自身應有效力的關鍵環(huán)節(jié)之一。因此當制度被設計和構建出來以后，有關部門要在制度的運作機制、制度執(zhí)行主體的配置等方面做出科學、明確、具體的安排和規(guī)定，以此降低制度執(zhí)行成本，進而促進國家和社會治理主體規(guī)范、高效地執(zhí)行相關制度。

強化問責機制。雖然新制度經濟學派強調了以道德為核心的非正式制度在規(guī)范個體行為方面的重要性，但僅靠道德上的自律和自覺，并不能從根本上解決制度執(zhí)行不力的問題，特別是在當前人們價值選擇更加趨于多元化的社會背景下。強化和完善相應的問責機制，通過加強對制度執(zhí)行過程公正性、規(guī)范性等方面的考量，是非常重要的。當然，為提高問責的信度，可在落實問責機制的過程中實行程序透明化和問責結果公開化，并鼓勵公眾參與監(jiān)督和問責。

建立責任共擔機制。隨著社會網絡化的日趨深化，對于制度的執(zhí)行，也往往需要多個部門和主體之間展開合作，共同推進，單靠某一部門來執(zhí)行制度的時代已然成為了過去。而一旦某個部門或主體出現制度執(zhí)行不力的情況，就會導致整體的制度實施路徑偏離既定的方向。與此同時，在多個部門和主體共同參與制度執(zhí)行的情況下，相互依賴和推卸責任的心態(tài)也很可能導致搭便車情況的出現。為此，通過建立責任共擔機制，一方面能夠保證各部門和主體之間展開通力協(xié)作與配合，另一方面能夠激發(fā)各部門和主體相互監(jiān)督的積極性。

（作者單位：中原工學院信息商務學院）

【注釋】

①陳碩，高琳：“央地關系：財政分權度量及作用機制再評估”，《管理世界》，2012年第6期。

②方強：“政府職能轉變過程中的職能部門管理模式創(chuàng)新”，《管理世界》，2014年第12期。

③莫勇波，張定安：“制度執(zhí)行力：概念辨析及構成要素”，《中國行政管理》，2011年第11期。

④高燕妮：“試論中央與地方政府間的委托—代理關系”，《改革與戰(zhàn)略》，2009年第1期。

⑤麻寶斌，段易含：“再論制度執(zhí)行力”，《理論探討》，2013年第2期。

⑥李拓，童澤林：“制度執(zhí)行力：國家治理能力現代化的關鍵”，《領導科學》，2014年第3期。

責編/王坤娜