【摘要】處理好政府與社區(qū)的關(guān)系，對(duì)于我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)有著重要的理論和實(shí)踐意義。在社區(qū)發(fā)展的初級(jí)階段，政府與社區(qū)的外源性依附關(guān)系起到了培育社區(qū)的重要作用；目前，我國(guó)城市社區(qū)已進(jìn)入快速建設(shè)時(shí)期，重構(gòu)政府與社區(qū)的關(guān)系十分必要。文章在個(gè)案分析的基礎(chǔ)上，認(rèn)為構(gòu)建政府與社區(qū)的內(nèi)源性互動(dòng)關(guān)系更加有利于社區(qū)建設(shè)，對(duì)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)有著更為重要的現(xiàn)實(shí)意義。

【關(guān)鍵詞】社區(qū)　單位制　外源性依附關(guān)系　內(nèi)源性互動(dòng)關(guān)系

【中圖分類號(hào)】D62           　 　　【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

20世紀(jì)90年代初，國(guó)家民政部提出社區(qū)建設(shè)的概念，探索、研究和試點(diǎn)社區(qū)建設(shè)拉開序幕，社區(qū)建設(shè)在我國(guó)正式全面啟動(dòng)。時(shí)至今日，在我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)20多年的發(fā)展歷程中，城市社區(qū)建設(shè)一方面伴隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型、管理體制的改革、社會(huì)組織功能的分化和社會(huì)演進(jìn)進(jìn)行重新定位，另一方面，也是更為重要的層面，城市社區(qū)建設(shè)需要與公民意識(shí)的形成、民間組織的自治相互促進(jìn)。因此，社區(qū)建設(shè)在學(xué)界和實(shí)踐中都是一個(gè)十分重要的課題，探討社區(qū)建設(shè)問(wèn)題應(yīng)首先研究政府與社區(qū)的關(guān)系。

重新構(gòu)建政府與社區(qū)關(guān)系的必然性

外源性依附關(guān)系和內(nèi)源性互動(dòng)關(guān)系的概念。人們的行為目標(biāo)一般分為兩種：內(nèi)源性目標(biāo)和外源性目標(biāo)。內(nèi)源性目標(biāo)來(lái)源于直接的利益刺激或利益回報(bào)，對(duì)人產(chǎn)生真實(shí)的、源源不斷的行為動(dòng)力，做起事來(lái)主動(dòng)性、積極性很高。外源性目標(biāo)往往是由間接的利益形成，甚至是由外力強(qiáng)制作用而強(qiáng)加上去的目標(biāo)，很難產(chǎn)生切實(shí)的、持久的行為動(dòng)力，行動(dòng)是表現(xiàn)為被動(dòng)。①

在城市社區(qū)建設(shè)過(guò)程中，基層政府利用資源、權(quán)力和現(xiàn)有的行政架構(gòu)對(duì)社區(qū)進(jìn)行管理、控制和干預(yù)。在依附關(guān)系中突出表現(xiàn)的是政府和社區(qū)指向主體的外源性目標(biāo)，為進(jìn)一步明確我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)現(xiàn)有的關(guān)系模式，將其描述為外源性依附關(guān)系。政府與社區(qū)在社區(qū)建設(shè)中在各自的需求、愿景、目標(biāo)等等一致的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)自主選擇（包括資金、人員、組織、政策、運(yùn)作等各個(gè)方面）從而建立起整合聯(lián)結(jié)和“雙贏”的聯(lián)系。在此關(guān)系中都以達(dá)到各自的內(nèi)源性目標(biāo)為相投性的基點(diǎn)，為明確未來(lái)政府與社區(qū)關(guān)系模式的特征，將其描述為內(nèi)源性互動(dòng)關(guān)系。

社會(huì)背景的改變必然要求重新構(gòu)建政府與城市社區(qū)建設(shè)的關(guān)系。所有政府的基本組織架構(gòu)都是科層制度。而中國(guó)的“單位制”則是科層制蔓延至整個(gè)社會(huì)生活領(lǐng)域的集中表現(xiàn)。隨著經(jīng)濟(jì)改革的逐步深入，盡管單位制已經(jīng)被解構(gòu)了。“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;社會(huì)人”，有效管理“社會(huì)人”成為重要的課題，加之經(jīng)濟(jì)改革出現(xiàn)的一些問(wèn)題所引起的社會(huì)矛盾的加深對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和政治問(wèn)題的嚴(yán)重威脅，使得城市管理變得更加迫切。一方面政府被迫將權(quán)力讓渡給市場(chǎng)，社區(qū)建設(shè)開始在大中城市試點(diǎn)，一定意義上實(shí)踐著“小政府、大社會(huì)”的管理體制改革任務(wù)；另一方面受傳統(tǒng)“單位制”的影響，政府對(duì)于社區(qū)也采取由上到下、一級(jí)管一級(jí)的模式。這種關(guān)系模式，在社區(qū)建設(shè)初期起到了一定的培育作用，隨著社區(qū)建設(shè)的不斷推進(jìn)，政社不分的弊端逐漸成為社區(qū)發(fā)展的桎梏，不利于NGO、NPO的成長(zhǎng)。

從政府的角度來(lái)看，特別是從社會(huì)穩(wěn)定和政治穩(wěn)定的角度來(lái)看，這種在城市社區(qū)建設(shè)中政府與社區(qū)形成的外源性依附關(guān)系便于政府的控制。但是，社會(huì)的和諧發(fā)展要求政府向社會(huì)“讓渡”權(quán)力，政府與社區(qū)的這種外源性依附關(guān)系無(wú)法適應(yīng)“小政府、大社會(huì)”的發(fā)展趨勢(shì)。我國(guó)加入WTO，對(duì)于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康有序地發(fā)展起到很大的促進(jìn)作用。各種不同的市場(chǎng)主體在競(jìng)爭(zhēng)中地位平等、機(jī)會(huì)均等。因此重新構(gòu)建政府與社區(qū)的關(guān)系成為必然。

西方社區(qū)主義精神的回歸和失落說(shuō)明，在城市建設(shè)中構(gòu)建政府與社區(qū)的內(nèi)源性互動(dòng)關(guān)系是歷史的必然。在福利國(guó)家誕生之前，各類志愿性團(tuán)體自發(fā)提供各類保障，大部分社會(huì)功能通過(guò)志愿性團(tuán)體實(shí)現(xiàn)，從而形成了社區(qū)主義傳統(tǒng)。伴隨著福利國(guó)家的產(chǎn)生，社區(qū)的力量逐漸弱化，政府的觸角深入到社會(huì)的方方面面，迫使之前較為活躍的社區(qū)成為配角。20世紀(jì)70年代，推行福利國(guó)家制度步履維艱，各國(guó)開始反思，重提社區(qū)主義。由于內(nèi)源性目標(biāo)成為社區(qū)建設(shè)的主要?jiǎng)恿?，因而社區(qū)提供的公眾服務(wù)更具效度和信度，政府必須吸納社區(qū)力量到國(guó)家發(fā)展中，形成共同治理結(jié)構(gòu)。對(duì)西方社會(huì)所經(jīng)歷的“社區(qū)主義的回歸”和“社區(qū)失落”分析表明，政府和社區(qū)關(guān)系的合理構(gòu)建對(duì)于城市社區(qū)建設(shè)有著至關(guān)重要的作用，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，政府和社區(qū)必然形成內(nèi)源性互動(dòng)關(guān)系。

重新構(gòu)建城市社區(qū)建設(shè)中政府與社區(qū)內(nèi)源性互動(dòng)關(guān)系的必要性

個(gè)案背景。內(nèi)蒙古包頭市目前共有社區(qū)484個(gè)，“鹿景苑”社區(qū)為包頭市青山區(qū)科學(xué)路辦事處所轄21個(gè)社區(qū)之一。該社區(qū)占地7萬(wàn)平方米，有樓房25棟、平房1棟，共有980戶、2560人。社區(qū)有企事業(yè)單位6個(gè)，榮獲包頭市、青山區(qū)“文明社區(qū)”稱號(hào)，包頭市、青山區(qū)社會(huì)治安綜合治理“長(zhǎng)安標(biāo)”稱號(hào)，包頭市最低生活保障工作先進(jìn)集體，包頭市禁毒工作先進(jìn)集體，包頭市“婦女、家園、環(huán)境”示范小區(qū)，自治區(qū)創(chuàng)建文明社區(qū)示范點(diǎn)等榮譽(yù)稱號(hào)。該社區(qū)能在包頭市乃至自治區(qū)眾多社區(qū)中榮獲如此眾多殊榮，其在社區(qū)建設(shè)方面尤其突出且有較為有效的方法；同時(shí)也顯現(xiàn)出社區(qū)建設(shè)中的不足。之所以在社區(qū)建設(shè)中問(wèn)題叢生，在于在政府和社區(qū)的關(guān)系問(wèn)題上呈現(xiàn)出了外源性依附關(guān)系和內(nèi)源性互動(dòng)關(guān)系的雙重運(yùn)作模式的并存。

包頭市屬于西部欠發(fā)達(dá)工業(yè)城市，它以重工業(yè)（鋼鐵、煤炭、鋁業(yè)、兵工、核工業(yè)）為支柱，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌與單位制解體導(dǎo)致下崗失業(yè)人數(shù)集聚增加。城市新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)（稀土業(yè)）難以解決下崗工人再就業(yè)問(wèn)題。人口素質(zhì)不高，社區(qū)居民的民主等方面的意識(shí)不強(qiáng)。類似包頭這樣的城市，在中國(guó)城市占有相當(dāng)比例，且是城市社區(qū)建設(shè)的下一階段的主要任務(wù)①。因而對(duì)于該社區(qū)的分析還是具有一定的實(shí)踐意義。

政府與社區(qū)的外源性依附關(guān)系在社區(qū)建設(shè)的初期起到了良好的培育作用。政府與社區(qū)的外源性依附關(guān)系對(duì)于推動(dòng)社區(qū)建設(shè)，培育社區(qū)有十分重要的作用。包頭社區(qū)建設(shè)起步晚，只有幾年的歷史，因而政府在社區(qū)建設(shè)中的培育作用十分突出，這種外源性依附關(guān)系主要表現(xiàn)在：

首先，市政府主導(dǎo)社區(qū)建設(shè)，鹿景苑社區(qū)的創(chuàng)立完全依賴于政府。鹿景苑社區(qū)的住戶大多數(shù)為汽車公司、市第一建筑公司、自來(lái)水公司和糧食系統(tǒng)的職工家屬區(qū)“平改樓”的回遷居民，少數(shù)為商品樓房購(gòu)買居民。市政府根據(jù)企業(yè)改制等相關(guān)性歸屬一個(gè)社區(qū)，并將周圍的6個(gè)企事業(yè)單位劃歸該社區(qū)。

其次，社區(qū)工作高度行政化，使得社區(qū)開展的各項(xiàng)活動(dòng)成為名副其實(shí)的“工作”。例如，與6個(gè)企事業(yè)單位（包頭商校、華夏物業(yè)、包頭市圖書館、包頭市婦幼保健所等）的共建，均納入單位年終考核的指標(biāo)之一。當(dāng)然“共建”的效果十分顯著，培訓(xùn)社區(qū)下崗職工9名，建立了老年活動(dòng)室、棋牌室、圖書閱覽室、健身房、計(jì)劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)指導(dǎo)站、社區(qū)科普長(zhǎng)廊和社區(qū)服務(wù)一條街。借助共建單位和辦事處的優(yōu)惠政策，協(xié)調(diào)安排下崗職工再就業(yè)18人。

再次，志愿服務(wù)黨員化。對(duì)社區(qū)黨員進(jìn)行分類，成立黨員服務(wù)中心，制定了相關(guān)工作職責(zé)和工作制度，為社區(qū)居民開展了義工服務(wù)，成立了五個(gè)服務(wù)隊(duì)（社區(qū)宣傳服務(wù)隊(duì)、社區(qū)文教服務(wù)隊(duì)、社區(qū)治安服務(wù)隊(duì)、社區(qū)互助服務(wù)隊(duì)、社區(qū)就業(yè)服務(wù)隊(duì)）。這種志愿服務(wù)為發(fā)揮黨員先鋒模范作用提供了較好的渠道。

政府與社區(qū)的外源性依附關(guān)系越來(lái)越凸顯弊端，“政社不分”，導(dǎo)致行政化傾向愈演愈烈。具體表現(xiàn)在：第一，志愿責(zé)任化。把志愿服務(wù)作為黨員學(xué)習(xí)“三個(gè)代表”和保持共產(chǎn)黨員先進(jìn)性的責(zé)任之一，失去了志愿的本色，帶有明顯的黨員任務(wù)性，也使得社區(qū)的普通居民對(duì)于參加志愿服務(wù)產(chǎn)生身份排斥感。志愿屬于內(nèi)源性極強(qiáng)的個(gè)人利他行為，但在目前的社區(qū)建設(shè)過(guò)程中，其成為政府外源性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)手段。

第二，服務(wù)指令化。社區(qū)開展的各項(xiàng)服務(wù)絕大多數(shù)都是由辦事處考核指標(biāo)衍生的，社區(qū)開展的服務(wù)項(xiàng)目并非應(yīng)內(nèi)源性需求開展的，有一部分是根據(jù)共建單位的性質(zhì)催生的。這樣使得社區(qū)服務(wù)沒(méi)有針對(duì)性，難以達(dá)成內(nèi)源性目標(biāo)。

第三，工作內(nèi)容指標(biāo)化。社區(qū)的工作內(nèi)容均與上級(jí)考核、規(guī)劃等指標(biāo)相聯(lián)系，而并非依照居民需求而制定，這樣使得工作靈活度和親民程度降低。

第四，組織活動(dòng)“運(yùn)動(dòng)化”。組織的活動(dòng)像搞“運(yùn)動(dòng)”，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的、穩(wěn)定的目標(biāo)規(guī)劃與規(guī)范的運(yùn)行模式。如在包頭市創(chuàng)建文明城市的評(píng)比活動(dòng)中，所轄社區(qū)突擊搞衛(wèi)生、不間斷義務(wù)巡邏等，未能夠跳出“會(huì)戰(zhàn)式”的老框子，加大了實(shí)質(zhì)解決居民實(shí)際問(wèn)題的成本。

第五，工作人員官僚化。工作人員并非本小區(qū)居民，對(duì)于居民代表大會(huì)等流于形式，工作人員70%的時(shí)間用于應(yīng)付各級(jí)主管部門的各類檢查和評(píng)比，只有30%的時(shí)間用于社區(qū)服務(wù)工作。最終迫使社區(qū)工作成為“政府的腿”。

第六，共建單位政績(jī)化。共建單位未與社區(qū)共建，一方面加大了共建單位的成本，企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中需要不斷降低自身成本，以求得發(fā)展，而政令性的單位與社區(qū)共建使得企業(yè)不論自身發(fā)展?fàn)顩r如何，不得不拿出資金投入到社區(qū)建設(shè)中。另一方面，共建單位投入的資金是按照上級(jí)單位對(duì)社區(qū)考核的項(xiàng)目使用的，未能將其投入到社區(qū)居民真正需要的地方。

第七，優(yōu)秀程度評(píng)比化。社區(qū)的優(yōu)秀程度由各種評(píng)比和檢查產(chǎn)生，而不是由社區(qū)居民的滿意程度決定，這樣使得社區(qū)工作的開展普遍存在向上負(fù)責(zé)的工作狀態(tài)。長(zhǎng)此以往，不能滿足社區(qū)居民內(nèi)源性要求，進(jìn)而積極性社區(qū)建設(shè)的打擊居民參與。

在中國(guó)今天的社區(qū)建設(shè)中依附關(guān)系仍然存在著：社區(qū)內(nèi)的大部分資源由各級(jí)政府掌控；社區(qū)居民以及社區(qū)內(nèi)自治團(tuán)體，依然是只有與掌握資源分配權(quán)力的社區(qū)基層干部建立緊密的依附關(guān)系才能有所獲益。自我國(guó)提出“社區(qū)建設(shè)”至今，政府對(duì)社區(qū)的培育工作已基本完成，中國(guó)社區(qū)進(jìn)入全面建設(shè)階段。但政府依然按照就有方式管理社區(qū)，難以實(shí)現(xiàn)社區(qū)的內(nèi)源性目標(biāo)，長(zhǎng)此以往社區(qū)建設(shè)是不可能肩負(fù)“大社會(huì)”的職能?？梢?jiàn)，無(wú)論是政府還是社區(qū)本身要發(fā)展必須重構(gòu)二者的關(guān)系，建立內(nèi)源性互動(dòng)關(guān)系，才能形成良性運(yùn)作。

城市社區(qū)建設(shè)中政府與社區(qū)內(nèi)源性互動(dòng)關(guān)系的構(gòu)建

內(nèi)源性互動(dòng)關(guān)系建立的前提條件。第一，社會(huì)發(fā)展的要求。政府管轄權(quán)限的改變，逐步將部分社會(huì)事務(wù)交由社會(huì)管理，從客觀上促進(jìn)了社區(qū)內(nèi)新經(jīng)濟(jì)組織、新社團(tuán)組織、新中介組織的成長(zhǎng)。“三新”組織成為新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)和促進(jìn)就業(yè)的新生力量。社區(qū)內(nèi)組織結(jié)構(gòu)模式，反映的是資源配置機(jī)制。長(zhǎng)期以來(lái)，政府作為各類資源的最大持有者，擁有巨大權(quán)力；隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，政府不斷下放部分權(quán)力，將本應(yīng)由社會(huì)配置的資源歸還于社會(huì)，社會(huì)組織結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為社區(qū)的興起?，F(xiàn)階段的社區(qū)環(huán)境建設(shè)中政府應(yīng)更多地發(fā)揮宏觀調(diào)控和監(jiān)督作用，讓社區(qū)、居委會(huì)進(jìn)行自我治理。

第二，政府的意愿。在社會(huì)領(lǐng)域，政府的主要功能是行政管理。政府必須把自己干不了的或者干不好的諸多社會(huì)事務(wù)交出去。而在對(duì)于與自己處于外源性依附關(guān)系中的社區(qū)，即便想去監(jiān)督，都因上級(jí)不可能做到與下級(jí)時(shí)空同合、當(dāng)下知情，在監(jiān)督上存在先天性“基因缺陷”，進(jìn)而出現(xiàn)夸大數(shù)字、形式工作等等。政府的角色轉(zhuǎn)換也必然要求與社區(qū)解除依附關(guān)系，發(fā)揮社區(qū)的內(nèi)源性動(dòng)力機(jī)制，形成互動(dòng)關(guān)系。

第三，社區(qū)的努力，確保內(nèi)源性目標(biāo)的長(zhǎng)效趨同。民間力量一般處于分散狀態(tài)，這種分散的、無(wú)序的、各自為陣和此消彼長(zhǎng)的民間力量要形成一股具有高度政治影響力的群體合力，往往具有很大的隨機(jī)性。而民間力量被喚醒并整合為群體合力，原因在于群體中目標(biāo)指向的趨同。社區(qū)必須保持內(nèi)源性目標(biāo)長(zhǎng)效趨同，才有可能進(jìn)一步發(fā)展。

內(nèi)源性互動(dòng)關(guān)系制度化途徑。一方面通過(guò)法律法規(guī)確保政府與社區(qū)的內(nèi)源性互動(dòng)關(guān)系，充分發(fā)揮居民委員會(huì)在社區(qū)建設(shè)中的作用。另一方面，政府通過(guò)完善規(guī)制環(huán)境實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)主導(dǎo)作用。政府制定的各種法律、法規(guī)或產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)政策等等，不僅可以決定社區(qū)居民意志、行為選擇空間等，還可以影響社區(qū)的發(fā)展方向。因此構(gòu)建政府和社區(qū)的內(nèi)源性互動(dòng)關(guān)系，不但不能弱化政府的主導(dǎo)作用，反而可以更好地發(fā)揮社區(qū)的作用，實(shí)現(xiàn)社區(qū)建設(shè)有效發(fā)展。

完善社區(qū)內(nèi)源性建設(shè)。政府與社區(qū)形成內(nèi)源性互動(dòng)關(guān)系，確保社區(qū)內(nèi)源性的可發(fā)展性是十分重要的，否則社區(qū)建設(shè)將不能起到促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的根本性作用。為此需要從多方面入手，第一，非政府組織介入社區(qū)建設(shè)，非政府組織作為區(qū)別政府和社區(qū)的第三種力量，對(duì)于提供社區(qū)服務(wù)，促使有限資源的有效使用有著強(qiáng)力優(yōu)勢(shì)。第二，社區(qū)管理專業(yè)化、職業(yè)化確保內(nèi)源性：專業(yè)人才進(jìn)入社區(qū)管理，增加社區(qū)內(nèi)源性管理。首先，社區(qū)人才匱乏亟待解決。其次，社區(qū)資金缺乏亟待解決。公共服務(wù)的供給，必須以一定的資金作為基礎(chǔ)，才能順利、有效地開展。社區(qū)主要表現(xiàn)為地域性公共服務(wù)，因此需要拓寬資金來(lái)源的渠道。

結(jié)語(yǔ)

存在構(gòu)建政府與城市社區(qū)建設(shè)內(nèi)源性互動(dòng)關(guān)系的應(yīng)然趨勢(shì)。政府讓渡權(quán)力，提供財(cái)政、政策支持，非政府組織承擔(dān)部分社會(huì)責(zé)任、服務(wù)社會(huì)，這構(gòu)成了政府和社區(qū)的內(nèi)源性互動(dòng)關(guān)系的應(yīng)然趨勢(shì)。在政府方面，改革的意愿、降低行政成本和提高工作效率的動(dòng)機(jī)驅(qū)動(dòng)、配置和使用社會(huì)資源的信度和效度增強(qiáng)；在社區(qū)方面，發(fā)展的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)、自身素質(zhì)和能力不斷完善和提高。這兩方面實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定發(fā)展，政府與社區(qū)的內(nèi)源性互動(dòng)關(guān)系的建立一定能夠?qū)崿F(xiàn)。

政府是內(nèi)源性互動(dòng)關(guān)系建立的主導(dǎo)因素。政府與非政府組織的互動(dòng)關(guān)系，宏觀上就是探究國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系問(wèn)題，必須立足于中國(guó)國(guó)情。1978年以來(lái)，政府主導(dǎo)培育市場(chǎng)；同樣，1991年以后，政府著力培育社區(qū)。政府擁有相對(duì)較多的資源、制訂政策、建立規(guī)則，這些先天優(yōu)勢(shì)無(wú)疑使政府在與社區(qū)互動(dòng)關(guān)系中成為主導(dǎo)，這是中國(guó)社區(qū)發(fā)展的特點(diǎn)。因而建立政府與社區(qū)的內(nèi)源性互動(dòng)關(guān)系，政府的角色至關(guān)重要，政府在二者關(guān)系的重構(gòu)中承擔(dān)著十分重要的責(zé)任。

（作者為中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士研究生、包頭師范學(xué)院講師）

【注釋】

①曾波，胡新范：《權(quán)利不自由》，北京：中國(guó)社會(huì)出版社，2005年，第123頁(yè)。

②中國(guó)正在實(shí)施的“振興東北老工業(yè)基地”即是試圖完成該任務(wù)。

責(zé)編/王坤娜