以安全生產(chǎn)監(jiān)督為例看管理模式的均衡與選擇

屬地管理模式。當(dāng)“條”與“塊”產(chǎn)生利益沖突或者矛盾時(shí)，就有可能出現(xiàn)地方政府干涉垂管部門依法行政的現(xiàn)象。因?yàn)樵?ldquo;塊管”模式下，職能部門由各該級地方人民政府管理并執(zhí)行政府的行政指令，其職能的發(fā)揮更與本級政府的執(zhí)政理念趨于一致并強(qiáng)力捍衛(wèi)。如企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)必須通過安全設(shè)施和措施的考核與驗(yàn)收，如果該企業(yè)是一個(gè)不符合安全生產(chǎn)的企業(yè)，地方政府未能給予審核通過，那么政府和企業(yè)都沒有獲得收益。假使企業(yè)為了通過安全審核，就會(huì)采取不正當(dāng)手段賄賂政府，讓地方職能部門通過其安全審核而投入生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)共贏，即企業(yè)獲得利潤、政府獲得稅收、職能部門人員獲得賄金，多方獲利以至形成合謀。如果中央政府監(jiān)管措施到位，出現(xiàn)問題問責(zé)嚴(yán)厲，那么地方政府就不敢通過該企業(yè)的申請，合謀就不能達(dá)成。

根據(jù)納什均衡理論，到底地方職能部門是否通過該企業(yè)的安全考核，取決于企業(yè)賄賂職能部門的賄金及政府期待該企業(yè)獲批生產(chǎn)后的政府收益。企業(yè)和政府的博弈，政府處理合格企業(yè)和不合格企業(yè)的安全審批態(tài)度區(qū)別較大，在對不合格企業(yè)的談判博弈中政府更為主動(dòng)，態(tài)度更為堅(jiān)決，如果企業(yè)采用常規(guī)

方式通過安全生產(chǎn)監(jiān)督部門的申請，那么企業(yè)就會(huì)選擇安全的生產(chǎn)方式從事生產(chǎn)；如果企業(yè)采用了不正當(dāng)手段通過了安全生產(chǎn)監(jiān)督部門的申請，那么企業(yè)就會(huì)選擇不安全的生產(chǎn)方式從事生產(chǎn)，那么政府就會(huì)與企業(yè)形成合謀，獲得不正當(dāng)利益，包括部門人員的索賄、政府的稅收等。安全生產(chǎn)監(jiān)督部門是否通過該企業(yè)的安全審批，影響最大的就是投資額的大小，投資越大，審批通過的可能性越大，企業(yè)越可能采取不安全的生產(chǎn)方式從事生產(chǎn)，如天津?yàn)I海新區(qū)爆炸事件的發(fā)生。從而我們可以看出，如果企業(yè)投資較大，那么企業(yè)就有可能選擇不安全的生產(chǎn)方式，從而節(jié)約更大的安全投入成本，反之，企業(yè)投資小，有可能會(huì)選擇安全的生產(chǎn)方式，決定于他們在與政府的博弈中的話語權(quán)與影響力的差異。

垂直管理模式。在垂直管理模式下，安全生產(chǎn)監(jiān)督部門與地方政府關(guān)系相對獨(dú)立，安全生產(chǎn)監(jiān)督部門對是否通過企業(yè)的安全生產(chǎn)自主決定，受地方政府的干預(yù)和影響有限。安全檢查考核不合格企業(yè)的審批被安全生產(chǎn)監(jiān)督部門否決，企業(yè)和安全生產(chǎn)監(jiān)督部門都沒有獲利。假設(shè)企業(yè)采取不正當(dāng)手段，支付一定的賄金，讓安全生產(chǎn)監(jiān)督部門通過其審批，雙方達(dá)成合謀。假設(shè)該企業(yè)安全生產(chǎn)審批為中央政府獲知，就會(huì)對安全生產(chǎn)監(jiān)督部門和企業(yè)進(jìn)行處罰，所以安全生產(chǎn)監(jiān)督部門就有可能否決企業(yè)的安全審批。從考慮安生生產(chǎn)監(jiān)督部門的垂管角度看，企業(yè)未能通過審批，并不影響安全生產(chǎn)監(jiān)督部門人員的工資收入（工資來源于中央財(cái)政，不受地方各級政府影響），基于此可以得出，垂管的安全生產(chǎn)監(jiān)督部門對于不合格企業(yè)的安全審批要優(yōu)于屬地管理的安全生產(chǎn)監(jiān)督部門對不合格企業(yè)的審批，即在對安全檢查考核不合格企業(yè)的審批上，垂直管理模式好于屬地管理模式。

那么在對合格企業(yè)的審批上呢，垂直管理模式下的安全生產(chǎn)監(jiān)督部門因?yàn)槠渫ㄟ^或者不通過企業(yè)的安全申請，對其工資收入、弱激勵(lì)等影響不大，反而滋生為難企業(yè)的情況，從而使索賄成功，從這一點(diǎn)上來看，垂直管理模式下的安全生產(chǎn)監(jiān)督部門劣于屬地管理模式下的安全生產(chǎn)監(jiān)督部門，因?yàn)樵趯俚毓芾砟Ｊ较碌陌踩a(chǎn)監(jiān)督部門會(huì)更容易讓企業(yè)獲批從而使政府獲得收益，企業(yè)支付的賄金可能更少。在垂直管理模式下的安全生產(chǎn)監(jiān)督部門因?yàn)橥ㄟ^企業(yè)的安全批準(zhǔn)并不能分享到企業(yè)的收益，對企業(yè)是否通過批準(zhǔn)態(tài)度不積極，企業(yè)要獲批就需要支付大量的賄金，企業(yè)收益降低，如果獲批通過，就可能采取不安全的生產(chǎn)方式從事生產(chǎn)。如果企業(yè)總是得不到垂直管理模式下的安全生產(chǎn)監(jiān)督部門的通過，那么企業(yè)要想生產(chǎn)，只能采用安全的生產(chǎn)方式。假設(shè)企業(yè)采用非正常手段獲批，那么就與安全生產(chǎn)監(jiān)督部門達(dá)成合謀，就會(huì)采用不安全生產(chǎn)方式從事生產(chǎn)。

垂直與屬地管理模式的選擇。安全效益最大化是原則。由于受政治、法律、傳統(tǒng)習(xí)慣的影響，對官員問責(zé)機(jī)制落實(shí)不力，所以不論是垂直管理或者是屬地管理模式下的安全生產(chǎn)監(jiān)督都有可能通過不合格企業(yè)的安全生產(chǎn)。聶輝華和蔣敏杰認(rèn)為：“地方政府和煤炭企業(yè)的合謀是礦難發(fā)生的重要原因。”又認(rèn)為：“當(dāng)負(fù)責(zé)煤炭安全監(jiān)察的安監(jiān)局和煤礦監(jiān)局建立垂直管理體制后，政企合謀減少，煤礦死亡率下降。”⑥由此可以看出，垂直管理模式下的安全生產(chǎn)監(jiān)督全讓更多的企業(yè)選擇安全的方式從事生產(chǎn)。換句話說，審批安全不合格企業(yè)時(shí)，垂直管理模式要優(yōu)于屬地管理模式。如果提高垂直管理模式下職能部門人員的綜合素質(zhì)，那么他們就會(huì)對企業(yè)發(fā)難少，垂直管理模式的缺點(diǎn)減少，那么從整體上可能更優(yōu)于屬地管理模式，因?yàn)榇怪惫芾砟Ｊ较碌陌踩a(chǎn)監(jiān)督更利于企業(yè)選用安全生產(chǎn)模式，使管理效益最大化。

筆者從安全生產(chǎn)監(jiān)督的角度對行政管理的兩種模式進(jìn)行了分析與探討，得出在對安全生產(chǎn)不合格企業(yè)的審批上，垂直管理模式優(yōu)于屬地管理模式；在安全合格企業(yè)的審批上，屬地管理模式要優(yōu)于垂直管理模式。但當(dāng)垂直管理模式下的安全生產(chǎn)監(jiān)督部門對企業(yè)的刁難較小時(shí)，垂直管理要優(yōu)于屬地管理模式，并且能鼓勵(lì)更多的企業(yè)選擇安全的生產(chǎn)方式從事生產(chǎn)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)又快又好地發(fā)展，推進(jìn)社會(huì)的和諧，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的雙贏。

（作者單位：北京大學(xué)，清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)研究所）

【注釋】

①謝慶奎：《中國政府體制分析》，北京：中國廣播電視出版社，1995年，第91頁。

②張慶松：“建立國家功能部門中央垂直領(lǐng)導(dǎo)體制的必要性”，《時(shí)局評論周刊》，2001年第2期。

③［美］詹姆斯·R·湯森，布蘭特利·沃馬克：《中國政治》，南京：江蘇人民出版社，2003年，第228頁。

④金太軍，趙暉等：《中央與地方政府關(guān)系建構(gòu)與調(diào)諧》，廣州：廣東人民出版社，2005年，第208頁。

⑤陳澤偉：“冷觀政府垂直管理”，《瞭望》，2006年第46期。

⑥聶輝華，蔣敏杰：“政企合謀與經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，《經(jīng)濟(jì)學(xué)》（季刊），2006年第6卷第1期，第75~90頁。

責(zé)編 /許國榮（實(shí)習(xí)）