2015年4月30日，習近平總書記在中共中央政治局第二十二次集體學習時指出，通過建立城鄉(xiāng)融合的體制機制，形成以工促農、以城帶鄉(xiāng)、工農互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農城鄉(xiāng)關系，目標是逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本權益平等化、城鄉(xiāng)公共服務均等化、城鄉(xiāng)居民收入均衡化、城鄉(xiāng)要素配置合理化，以及城鄉(xiāng)產業(yè)發(fā)展融合化。這給我們推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展指出了方向。

城鄉(xiāng)一體化的主要路徑

2002年11月，黨的十六大第一次明確提出，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展。從2002年到現(xiàn)在，我國城鄉(xiāng)一體化的脈絡十分清晰，進展也比較快?；仡?4年的發(fā)展歷程，城鄉(xiāng)一體化的路徑很多，但是類型主要有以下幾種。

第一，以規(guī)劃為基礎，構建城鄉(xiāng)一體化布局。我國城鎮(zhèn)化建設初期缺乏科學規(guī)劃，特別是對村鎮(zhèn)的規(guī)劃不夠重視，導致城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調，尤其是農村發(fā)展滯后。直到2007年出臺了《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，明確了規(guī)劃先行的原則，做到以規(guī)劃為基礎，協(xié)調城鄉(xiāng)空間布局。規(guī)劃先行為構建城鄉(xiāng)一體化布局提供了條件。

第二，以產業(yè)為紐帶，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。比如，東南沿海地區(qū)以產業(yè)為紐帶，在加快城鎮(zhèn)建設的同時，以工業(yè)反哺農業(yè)，以工業(yè)理念經營農業(yè)，將工業(yè)組織方式和運行機制導入農業(yè)生產，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)協(xié)調互動發(fā)展。

第三，以公共服務為主要內容，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共享發(fā)展成果。按照全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居的目標，構建公共服務體系，以此實現(xiàn)城鄉(xiāng)共享發(fā)展成果。

第四，以基礎設施一體化為突破，改善城鄉(xiāng)居民生產生活條件。以路網建設、光網建設、公共服務設施等基礎設施建設為紐帶，帶動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。此外，以農村基礎設施建設、產業(yè)園區(qū)建設、生態(tài)環(huán)境建設等為突破，改善城鄉(xiāng)居民的生產生活條件，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

第五，以新型城鎮(zhèn)化為抓手，推進城鄉(xiāng)一體化。國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃明確了中國未來城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑、主要目標和戰(zhàn)略任務，主要有以下四種情況。一是“3+X”的城鎮(zhèn)化。所謂“3”是指進城落戶1億人，城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村改造1億人，中西部就近城鎮(zhèn)化1億人。“X”是指對不能落戶的常住人口實行居住證制度，并提供就業(yè)、教育、醫(yī)療、居住等城鎮(zhèn)基本的公共服務，通過以人為本促進人口經濟發(fā)展。第二種類型是做大做強城市群。第三種類型是中小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略城鎮(zhèn)化。第四種類型是產業(yè)帶動型城鎮(zhèn)化。

推進城鄉(xiāng)一體化應遵循的原則

第一，規(guī)劃先行的原則。制定規(guī)劃時應將經濟社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃有效銜接，合理安排國土空間開發(fā)格局，尤其是市縣域的城鎮(zhèn)建設、農田保護、產業(yè)聚集、村落分布、生態(tài)涵養(yǎng)。

第二，因地制宜、形式多樣。根據我國自然經濟社會條件差異大的情況，推進城鄉(xiāng)一體化的模式不能一刀切，要因地制宜選擇適合本地發(fā)展的路徑。比如說，瓊海市從實際出發(fā)，抓住了地方特點，把12個小鎮(zhèn)打造得各具特色，形成“一鎮(zhèn)一風情，一鎮(zhèn)一特色，一鎮(zhèn)一產業(yè)”，促進了城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村緊密結合。

第三，農村人口進城數(shù)量要與城市發(fā)展相適應。大中小城市應根據可吸納的就業(yè)容量來引導人口流動，有序推進農業(yè)轉移人口市民化。農村人口進城的數(shù)量，要與產業(yè)的發(fā)展相銜接，如果轉移到城市的人口超過了可容納的數(shù)量，就會出現(xiàn)政府公共服務難等問題，從而造成社會問題。

第四，以農村自身發(fā)展為主、政府的支持為輔。通過城鄉(xiāng)優(yōu)勢互補，政府和企業(yè)對農村的支持是必要的，但是農村面積大、人口多，基礎設施和公共服務十分不足，要全部由政府和企業(yè)支持難以做到，必須要把農村自身發(fā)展作為重點。另外，城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，要與推進農業(yè)現(xiàn)代化和新農村建設同步，這不僅是投入問題，還關系到社會主義精神文明、物質文明、政治文明、社會文明和生態(tài)文明的建設問題。

城鄉(xiāng)一體化要處理好五個關系

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展在實踐中碰到了各種矛盾和問題，突出表現(xiàn)在以下幾個關系上。

第一，要處理好城鄉(xiāng)公共服務均等化與發(fā)展農村經濟的關系。農村的公共服務明顯落后于城市，特別是中西部地區(qū)農村的公共服務投入嚴重不足。按有關單位測算，農業(yè)轉移人口市民化的人均公共成本約13萬元，要實現(xiàn)2-3億人享受與城鎮(zhèn)居民相當?shù)墓操Y源服務，至少要投入30萬億。這么大規(guī)模投入，僅靠政府是做不到的，東南沿海發(fā)達省市的做法值得借鑒。這些地區(qū)主要是通過發(fā)展農村經濟，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，使農村富了起來，激發(fā)農村內生動力，再加上政府財政支持，才形成了完善的公共服務體系，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化。從全國來看，推動城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，主要要做好兩個方面工作。一方面，要靠政府進行財政支持，發(fā)揮財政資金的杠桿作用；另一方面，要靠發(fā)展農村經濟，通過一村一品、一鄉(xiāng)一業(yè)，鼓勵農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)等形式，實現(xiàn)一二三產業(yè)融合發(fā)展。

第二，要處理好農民進城就業(yè)與返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的關系。進城務工的農民，應當按照《居住證暫行條例》規(guī)定，保障持證人享受教育、公租房和養(yǎng)老等公共服務。值得注意的是，有的農民工落戶城鎮(zhèn)以后，由于受到經濟增速緩慢的影響，部分知識缺乏、技能比較差的農民工面臨失業(yè)或者半失業(yè)的狀況。如果這個問題解決不好，就有可能在城市形成貧困階層，造成社會的不穩(wěn)定。因此，要將農民進城就業(yè)與返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)統(tǒng)籌考慮，要讓“進得來、回得去”的農民工都有作為。

第三，要處理好城鄉(xiāng)一體化發(fā)展與環(huán)境保護的關系。我國農業(yè)面臨資源過度開發(fā)、農業(yè)投入品過量使用、地下水超采以及農業(yè)內外源污染相互疊加等一系列問題，農業(yè)資源環(huán)境承載力已達上限，可持續(xù)發(fā)展面臨重大挑戰(zhàn)。

第四，要處理好進城務工收入與農業(yè)產業(yè)收入關系。城鄉(xiāng)一體化的關鍵就是城鄉(xiāng)優(yōu)勢互補，以工促農、以城帶鄉(xiāng)。促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展，增加農民收入，這是根本。在經濟結構轉型升級和GDP增速下滑背景下，農民工就業(yè)機會越來越少，農民工資性收入增長乏力。從長遠看，進城打工的收入也是不穩(wěn)定的，如果將農民工變成市民，農民增收愿望就會落空。因此，促進一二產業(yè)融合發(fā)展，增加農民收入，這是城鄉(xiāng)一體化的根本要求。

第五，要處理好工商資本進村與產業(yè)融合發(fā)展的關系。隨著經濟增速的放緩，農業(yè)產業(yè)回報率正在達到或超過工業(yè)的回報率，農業(yè)發(fā)展的比較優(yōu)勢日益突出，工商企業(yè)資本的巨大存量迫切要求尋找投資渠道，工商資本進入農業(yè)的趨勢日益明顯。各地政府出臺了一些優(yōu)惠政策和補助項目，為吸引工商企業(yè)進農業(yè)、為農業(yè)企業(yè)實現(xiàn)資本擴張，也為培育新的經濟增長點創(chuàng)造了機遇。要抓住有利時機，充分發(fā)揮工商企業(yè)資金、技術、信息和管理優(yōu)勢，帶動農村產業(yè)發(fā)展。但是，應以嚴守土地紅線，防止土地非農化，以增加農民就業(yè)為原則。

責編/潘麗莉  美編/李祥峰

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