對(duì)一個(gè)城市來說，“三分建設(shè)、七分管理”。隨著城市功能的不斷完善和城市骨架逐步拉大，城市管理工作顯得愈加重要。
但令人遺憾的是，由于種種原因，目前不少地方在城市管理工作中依然有諸多不盡人意之處。其中，問題較為突出、群眾意見較大的主要是政出多門、權(quán)責(zé)不清、推諉扯皮、亂罰款、野蠻執(zhí)法甚至“暴力執(zhí)法”等，凡此種種亂象，不僅將城管部門屢屢推上輿論的風(fēng)口浪尖，嚴(yán)重?fù)p害了城管部門的公信力，也影響了黨和政府在人民群眾心目中的形象。
如何有效治理城管亂象，更好地為人民管好城市，已經(jīng)成為執(zhí)政黨治國理政實(shí)踐中亟待解決的一個(gè)重大課題。近年來，北京、上海、長(zhǎng)沙、西安、鄭州等地圍繞城管改革開展了積極的探索和實(shí)踐，相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)值得研究借鑒。
“大城管”改革勢(shì)在必行
長(zhǎng)期以來，由于體制不順，使得一些地區(qū)城市管理領(lǐng)域各部門、機(jī)構(gòu)間缺少有效的銜接、溝通，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)一些管理上的空白，導(dǎo)致執(zhí)法打架、權(quán)力交叉、推諉扯皮。所謂的“九龍治水”“政出多門”“十幾個(gè)戴大蓋帽的管不住一個(gè)戴草帽的”說法即由此而來。體制不順不但影響城市管理的效能，還會(huì)滋生和催化執(zhí)法亂象。有關(guān)專家分析指出，“各地城管隊(duì)員有來自工商的，有來自質(zhì)檢的，穿的制服也不一樣，職能范圍、經(jīng)費(fèi)來源、設(shè)備技術(shù)、執(zhí)法流程等都不統(tǒng)一，必然導(dǎo)致執(zhí)法水平參差不齊，問題矛盾叢生”。
為了破解上述“城管沉疴”，近年來，不少地方圍繞城市管理體制改革進(jìn)行大膽的嘗試，其中，以長(zhǎng)沙等地方推行的“大城管”改革最具代表性和樣本意義。
2014年4月以來，長(zhǎng)沙市啟動(dòng)了“大城管”體制改革，在重心下移、屬地管理、監(jiān)管分離、權(quán)責(zé)對(duì)等、理順職能等方面進(jìn)行積極探索，取得了明顯的成效。其主要措施包括：
首先，組建“大城管委”，建立協(xié)調(diào)機(jī)制。新成立的城市管理委員會(huì)由市委書記任顧問、市長(zhǎng)任主任，城管、公安、環(huán)保、工商等19個(gè)部門及各區(qū)縣（市）長(zhǎng)為成員。“大城管委”定期議事，負(fù)責(zé)制訂規(guī)章制度，對(duì)各區(qū)、市直部門實(shí)施考評(píng)監(jiān)督。與市對(duì)應(yīng)，各區(qū)縣（市）建立了相同領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。
其次，下放執(zhí)法隊(duì)伍、審批權(quán)限，明確市區(qū)責(zé)任劃分。將原來垂直管理的城管執(zhí)法大隊(duì)成建制下放給各區(qū)政府直接管理；下放審批權(quán)限，由區(qū)城管局負(fù)責(zé)五項(xiàng)行政審批及有關(guān)事務(wù)管理權(quán)限，市城管局只保留大型戶外廣告設(shè)置、生活垃圾經(jīng)營性處理和建筑垃圾處置兩項(xiàng)審批權(quán)限；行政執(zhí)法主要以區(qū)城管局為主，交通設(shè)施專業(yè)行政執(zhí)法則由市城管局負(fù)責(zé)，餐廚垃圾、戶外廣告實(shí)行市、區(qū)統(tǒng)籌執(zhí)法。
再次，明確17項(xiàng)城市管理職責(zé)劃分，從源頭上解決部門推諉、扯皮現(xiàn)象。以市民反映強(qiáng)烈的噪音問題為例，長(zhǎng)沙市明確由環(huán)保局負(fù)責(zé)KTV、餐館、商場(chǎng)等各類經(jīng)營場(chǎng)所噪音擾民問題的查處；而“大媽廣場(chǎng)舞”等人為活動(dòng)造成的噪音，則由市公安局負(fù)責(zé)查處；對(duì)于工地施工噪音，則由各區(qū)政府負(fù)主要責(zé)任，市環(huán)保局協(xié)助治理查處。通過“大城管”改革，明確市區(qū)兩級(jí)城管執(zhí)法權(quán)限以及責(zé)任劃分，避免出現(xiàn)由交叉執(zhí)法、扯皮執(zhí)法造成的執(zhí)法“真空地帶”。
此外，還建立了嚴(yán)格的考核評(píng)價(jià)制度。城管考核組由縱向、橫向和日常巡查暗訪組組成，通過重點(diǎn)對(duì)象必檢、隨機(jī)抽樣、聯(lián)合暗訪等方式對(duì)各級(jí)各責(zé)任單位進(jìn)行嚴(yán)格考核與評(píng)價(jià)。
長(zhǎng)沙實(shí)施的“大城管”體制改革取得了顯著的成效，有力促進(jìn)了一些痼疾頑癥問題的逐漸化解。以被稱為“天下第一難”的拆違控違為例，城管執(zhí)法力量下放到區(qū)以后，長(zhǎng)沙市各區(qū)將發(fā)動(dòng)群眾自己拆、政府幫助拆、依法強(qiáng)制拆相結(jié)合，在短短半年時(shí)間內(nèi)，一口氣拆除違法建筑1094萬平方米，超過長(zhǎng)沙市一年商品房銷售面積的2/3。
長(zhǎng)沙的經(jīng)驗(yàn)表明，做好城市管理工作，理順相關(guān)的體制機(jī)制至關(guān)重要。隨著城市管理內(nèi)容不斷擴(kuò)充，建立一個(gè)強(qiáng)有力的綜合機(jī)構(gòu)來統(tǒng)一執(zhí)法顯得非常必要。為此，必須按照“大部制”改革的思路，加強(qiáng)相關(guān)管理機(jī)構(gòu)的綜合統(tǒng)籌，進(jìn)一步理順體制機(jī)制、明確權(quán)力職責(zé)，只有這樣，才能更加有效地協(xié)調(diào)各部門在城市管理方面形成合力，同時(shí)，也有利于規(guī)范城管權(quán)力的邊界，使公共權(quán)力更加公開透明，被關(guān)在“制度的籠子里”。
規(guī)范城管執(zhí)法務(wù)必從嚴(yán)
在我國快速的城市化進(jìn)程中，“城管”的身影無處不在。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至目前，全國城管執(zhí)法人員達(dá)45.5萬人，其中在職人員23.4萬人，輔助人員22.1萬人。2016年4月，昆明市呈貢聚賢街發(fā)生的一起城管暴力執(zhí)法事件，再次讓輿論的目光聚焦到城管執(zhí)法隊(duì)伍這個(gè)愈益引人注目的群體。
毋庸置疑，城管執(zhí)法隊(duì)伍已成為做好城市管理工作不可或缺的重要力量。但近年來，“城管打人”似乎成了網(wǎng)絡(luò)上的高頻詞，接連發(fā)生的城管野蠻執(zhí)法特別是“暴力執(zhí)法”事件，讓城管執(zhí)法隊(duì)伍屢屢面臨困境，甚至被標(biāo)簽化、污名化，陷入了“說什么都不對(duì)、做什么都不好”的尷尬境地。
對(duì)此，有關(guān)專家分析指出，“現(xiàn)在城管執(zhí)法的隊(duì)伍存在著執(zhí)法人員數(shù)量少、身份雜等問題，不少地方臨聘人員的比例占到了50%以上，這些人員沒有城管執(zhí)法權(quán)，業(yè)務(wù)素質(zhì)低，培訓(xùn)教育不夠，執(zhí)法行為不規(guī)范就難以避免了”。執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)良莠不齊和缺乏有效監(jiān)督是導(dǎo)致執(zhí)法亂象嚴(yán)重的直接原因。
有效提升城管隊(duì)伍人員素質(zhì)，推動(dòng)執(zhí)法規(guī)范化，提倡執(zhí)法文明化、柔性化，是城市發(fā)展的必然要求。城管人員在執(zhí)法中必須嚴(yán)格遵守相關(guān)的法律程序，做到依法管理、文明執(zhí)法。在從嚴(yán)規(guī)范城管執(zhí)法方面，西安市的經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。
作為全國第一批成立的城市管理執(zhí)法隊(duì)伍，西安市城市管理綜合行政執(zhí)法局自2005年成立伊始，就高度重視加強(qiáng)對(duì)城管隊(duì)伍的嚴(yán)格教育、管理和監(jiān)督，確保依法管理和文明執(zhí)法。主要措施如下：
強(qiáng)化培訓(xùn)，樹立正確理念。西安市城市管理局高度重視思想道德建設(shè)和職業(yè)道德培訓(xùn)工作，始終把“依法管理、文明執(zhí)法”作為城管執(zhí)法工作的靈魂和生命線，教育引導(dǎo)全體人員學(xué)習(xí)并熟練掌握相關(guān)的法律規(guī)定，所有行政行為都在法律法規(guī)的框架下運(yùn)行。這一做法已得到國務(wù)院法制辦的肯定和全國同行的認(rèn)可，國務(wù)院法制辦還專題刊發(fā)了西安市創(chuàng)新行政執(zhí)法理念的做法。
制定標(biāo)準(zhǔn)，確保有據(jù)可依。以規(guī)范執(zhí)法程序和執(zhí)法行為為目的，西安市城市管理局梳理細(xì)化城管執(zhí)法有關(guān)法律法規(guī)的處罰標(biāo)準(zhǔn)，在對(duì)違法地域、違法性質(zhì)、違法數(shù)量、違法情形等進(jìn)行綜合分析的基礎(chǔ)上，出臺(tái)了《西安市城市管理綜合行政執(zhí)法局自由裁量權(quán)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)》（共梳理執(zhí)法依據(jù)225條，細(xì)化處罰標(biāo)準(zhǔn)620條）。依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，蓮湖、碑林、雁塔等區(qū)縣不斷探索，大膽實(shí)踐，相繼推行了標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)法、“城管+商戶”、“863黃線”等城市管理新舉措。
加強(qiáng)監(jiān)督，確保公正執(zhí)法。從2009年9月起，西安市城管執(zhí)法系統(tǒng)全面推行標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)法模式，核心是嚴(yán)格把好統(tǒng)一立案、調(diào)查取證、集體定性、陳述申辯和強(qiáng)制執(zhí)行五個(gè)關(guān)口，做到檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、決定權(quán)和執(zhí)行權(quán)“四權(quán)分立”，使各個(gè)執(zhí)法環(huán)節(jié)都達(dá)到程序規(guī)范、相互監(jiān)督、相互制約?？紤]到執(zhí)法過程中面對(duì)廣泛的社會(huì)監(jiān)督，執(zhí)法人員的行為往往容易被群眾誤解，有時(shí)甚至被惡意造謠中傷，嚴(yán)重影響法律法規(guī)的正常執(zhí)行，為此，2014年，西安市城管執(zhí)法人員全部配備了執(zhí)法記錄儀，在保證陽光公正執(zhí)法保護(hù)行政相對(duì)人的同時(shí)，也對(duì)執(zhí)法人員起到依法執(zhí)法的監(jiān)督作用。
西安的上述做法收到了明顯的成效，得到了廣大市民和有關(guān)方面的肯定。2015年10月，西安獲得了“2015中國最具幸福感城市”榮譽(yù)稱號(hào)和“2015中國小康社會(huì)建設(shè)示范獎(jiǎng)”，這些榮譽(yù)為西安已經(jīng)獲得的國家衛(wèi)生城市、國家園林城市、全國文明城市等榮譽(yù)稱號(hào)錦上添花，也證明了西安城市管理工作可圈可點(diǎn)。
西安的經(jīng)驗(yàn)表明，打鐵還需自身硬，切實(shí)把城管執(zhí)法隊(duì)伍建好管好，做到規(guī)范執(zhí)法、文明執(zhí)法、公正執(zhí)法，是化解當(dāng)前城管部門遭遇“信任危機(jī)”的一劑良藥，而其中的關(guān)鍵，就是從嚴(yán)要求，全面加強(qiáng)教育管理和監(jiān)督。針對(duì)西安的經(jīng)驗(yàn)，有關(guān)專家指出，法治化是解決城管執(zhí)法亂象的根本，而強(qiáng)化監(jiān)督則是規(guī)范執(zhí)法的利器。一些專家還進(jìn)一步建議，城管執(zhí)法部門應(yīng)該按照《行政處罰法》以及有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，建立一系列程序性制度，如行政處罰分級(jí)管理和備案制度、行政處罰錯(cuò)案追究制度、行政處罰證據(jù)及暫扣制度、調(diào)查取證制度、聽證制度、審查決定制度等，并用有關(guān)監(jiān)督力量來保證各項(xiàng)制度規(guī)范化運(yùn)行。
實(shí)現(xiàn)由“管理”到“共治”的轉(zhuǎn)變
在推進(jìn)城管改革、治理城管亂象過程中，不少地方注重堅(jiān)持“以人為本”的施政理念，著眼于建設(shè)服務(wù)型政府和責(zé)任政府的目標(biāo)，將更多的目光聚焦在轉(zhuǎn)變工作理念和創(chuàng)新工作思路上，努力增強(qiáng)服務(wù)群眾和動(dòng)員群眾參與的意識(shí)，實(shí)現(xiàn)由“管理”到“共治”的轉(zhuǎn)變。
上海市專門聘請(qǐng)政風(fēng)監(jiān)督員對(duì)城管綜合行政執(zhí)法工作進(jìn)行明察暗訪，并定期開展社會(huì)測(cè)評(píng)活動(dòng)，聽取人大代表、政協(xié)委員、市民群眾和新聞媒體的意見建議，將評(píng)議結(jié)果作為區(qū)縣績(jī)效考核的重要依據(jù)。城管綜合行政執(zhí)法部門努力轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民，積極開展社區(qū)走訪、上門溝通、零距離服務(wù)活動(dòng)，與企業(yè)和居民交流，聽取意見建議，認(rèn)真解決大家反映強(qiáng)烈的問題。同時(shí)，城管綜合行政執(zhí)法部門還不斷拓寬宣傳渠道，通過電視、報(bào)紙、網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì)、座談會(huì)等多種形式，全方位宣傳城市管理工作，強(qiáng)化市民群眾參與城市管理的熱情，有力促進(jìn)了全社會(huì)共同參與和支持城市管理的輿論氛圍的強(qiáng)化，帶動(dòng)城市管理執(zhí)法環(huán)境不斷改善。
鄭州市大力推進(jìn)服務(wù)型行政執(zhí)法建設(shè)。金水區(qū)城市管理行政執(zhí)法局堅(jiān)持以“百姓城管，服務(wù)百姓”為執(zhí)法理念，在全省首創(chuàng)公安警務(wù)室、交警警務(wù)室、城管執(zhí)法公證服務(wù)室、法律援助服務(wù)室和城管巡回法庭為主要形式的“四室一庭”。二七區(qū)城市管理行政執(zhí)法局積極開展“柔性” 執(zhí)法，來化解執(zhí)法過程中的“剛性”對(duì)抗，從而使行政管理相對(duì)人更好地理解、支持、配合城市管理工作。
西安市堅(jiān)持疏堵結(jié)合、服務(wù)市民，在加強(qiáng)依法行政的同時(shí)，在全市范圍內(nèi)設(shè)置殘疾人便民服務(wù)點(diǎn)150個(gè)，支持并主動(dòng)服務(wù)“放心早餐”“放心饅頭”工程，實(shí)施傳統(tǒng)節(jié)假日和瓜果成熟季節(jié)設(shè)立臨時(shí)燈籠、瓜果銷售市場(chǎng)等民生工程。截至目前，城管執(zhí)法部門已在全市設(shè)置蔬菜早市、便民市場(chǎng)37個(gè)，在新城區(qū)試點(diǎn)設(shè)置蔬菜基地進(jìn)社區(qū)直銷放心蔬菜網(wǎng)點(diǎn)17個(gè)，方便了60余萬群眾的日常生活，提供就業(yè)崗位3800余個(gè)。
管理好一座城市，當(dāng)然也不能只是政府一頭熱。北京市積極倡導(dǎo)通過居民協(xié)商共治的方式解決矛盾糾紛。在石景山區(qū)五芳園這個(gè)老舊社區(qū)，有600戶居民，小區(qū)內(nèi)遍布了118個(gè)居民私搭亂建的鐵皮棚子，由于涉及居民眾多，拆違難度極大，十多年間始終沒有得到解決。石景山區(qū)實(shí)施城管改革后，執(zhí)法部門、有鐵皮棚子居民代表、無鐵皮棚子居民代表三方召開協(xié)商會(huì)，通過民主協(xié)商取得了拆除違建的共識(shí)，同時(shí)在另建車棚以解決居民后顧之憂問題上也達(dá)成了一致。會(huì)后，居民主動(dòng)拆除自建鐵皮棚子，使這樣一個(gè)困擾多年的老大難問題得到妥善解決。
此外，許昌市政府為提高全民素養(yǎng)，定期開展了“十萬市民進(jìn)課堂”“十萬志愿者進(jìn)社區(qū)”“十萬學(xué)生文明禮儀進(jìn)家庭”等活動(dòng)，全方位帶動(dòng)社會(huì)成員參與城市治理；石嘴山市通過開展“城管義工”“義務(wù)監(jiān)督員”等公眾參與城市管理活動(dòng)，逐步引入公眾聽證制度，將服務(wù)觸角延伸至郊區(qū)農(nóng)村，也搞得有聲有色，富有成效。
這些地方的探索較好地體現(xiàn)了“在管理中體現(xiàn)服務(wù)，在服務(wù)中實(shí)現(xiàn)管理”的理念，將城市管理工作推向了一個(gè)新的水平。對(duì)此，有關(guān)專家給予了充分肯定，認(rèn)為其代表了城市管理工作未來的發(fā)展方向。
有關(guān)專家表示，“城市管理的目的是服務(wù)人民，城市的管理需要全社會(huì)的參與”。未來的城市管理必須順應(yīng)時(shí)代的要求，實(shí)現(xiàn)由單向度的“管理”向“共治”的轉(zhuǎn)變。因?yàn)椋?ldquo;治理和管理的最大區(qū)別在于，管理只有政府一個(gè)主體，而治理是多主體、廣泛參與的。只有公民充分參與的治理，才是高質(zhì)量的治理”。
多地共謀城市治理的啟示
城市管理工作是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，搞好城市管理，需要考慮到方方面面的因素。就當(dāng)前城管領(lǐng)域存在的諸多亂象而言，產(chǎn)生的原因也比較復(fù)雜，解決這些問題，同樣需要以系統(tǒng)的觀點(diǎn)來分析解剖，在統(tǒng)籌兼顧的基礎(chǔ)上，突出重點(diǎn)、抓住關(guān)鍵，持續(xù)發(fā)力、持之以恒，唯如此，才能最終收到功效。
當(dāng)前一些地方在城市管理改革中取得的寶貴經(jīng)驗(yàn)，給了我們諸多啟示。治理城管亂象的首要任務(wù)，是理順體制機(jī)制，厘清權(quán)責(zé)范圍；治理城管亂象的關(guān)鍵所在，是建好管好隊(duì)伍，嚴(yán)格規(guī)范城管執(zhí)法；治理城管亂象的根本之道，是牢記服務(wù)宗旨，實(shí)現(xiàn)由“管理”向“共治”的轉(zhuǎn)變。而貫穿于其中的靈魂和主線是以人為本的理念，是改革創(chuàng)新和法治化精神。
“我們應(yīng)當(dāng)為了市民去管城市，而不是為了城市去管市民”，記者到有關(guān)地方采訪時(shí)，不少城管部門的負(fù)責(zé)同志和專家學(xué)者表達(dá)了同樣的心聲。的確，人民是城市的主人，人民也應(yīng)當(dāng)是管理城市的主人。城市發(fā)展需要人民來參與設(shè)計(jì)，城市管理需要人民來參與和監(jiān)督，并且最終由人民來評(píng)價(jià)。由于城市管理內(nèi)容涉及社會(huì)生活、環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施等眾多領(lǐng)域，無論是相關(guān)秩序和管制的建立，還是相關(guān)公共服務(wù)和公共物品的提供，都涉及并影響到廣泛的群眾利益。因此，相關(guān)的決策過程還應(yīng)該吸納不同的利益相關(guān)者參與。最后，城管的考核也不應(yīng)該以執(zhí)法辦案數(shù)量這種生硬的指標(biāo)來作為標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)該用群眾的滿意度來衡量。就城管部門和執(zhí)法者而言，要牢記服務(wù)的宗旨，自覺養(yǎng)成法治思維和法治習(xí)慣，依法推進(jìn)城市治理，并且主動(dòng)接受來自各方的監(jiān)督。在城市管理者、城管執(zhí)法者、城市經(jīng)營者和廣大市民之間找到最大公約數(shù)，讓城市生活更美好，這才是城市管理的要義所在。
時(shí)代在變遷，城市在發(fā)展。隨著中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》的深入貫徹，我國的城市管理工作水平將不斷跨入新的境界，城市的明天將更加美好。
（執(zhí)筆：韓愛紅）