社保全覆蓋與有效控制支出

孫守紀(jì)

社會(huì)保障是現(xiàn)代國(guó)家的一項(xiàng)重要社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度，是社會(huì)進(jìn)步和文明的重要標(biāo)志。近年來(lái)，福利制度和債務(wù)危機(jī)的關(guān)系引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。2013年7月，美國(guó)底特律市宣布破產(chǎn)，這是美國(guó)迄今為止規(guī)模最大的城市破產(chǎn)案。雖然導(dǎo)致破產(chǎn)的原因眾多，但是該市公務(wù)員養(yǎng)老醫(yī)療福利計(jì)劃產(chǎn)生的巨額債務(wù)無(wú)疑是最重要的原因之一。

完善社會(huì)保障制度的過(guò)程中，既要考慮民眾的社會(huì)保障需求，也要考慮國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的承受能力，避免社會(huì)保障制度過(guò)度福利化。

繳費(fèi)型社會(huì)保障計(jì)劃和非繳費(fèi)型社會(huì)保障計(jì)劃，兩者既要嚴(yán)格區(qū)分又要相互配合。比如，社會(huì)保險(xiǎn)是典型的繳費(fèi)型計(jì)劃，而社會(huì)救助、社會(huì)福利是典型的非繳費(fèi)型計(jì)劃。在享受待遇的資格標(biāo)準(zhǔn)上，非繳費(fèi)型計(jì)劃無(wú)需繳費(fèi)，符合一定標(biāo)準(zhǔn)即可享受；而繳費(fèi)型計(jì)劃只有符合一定繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，才能享受。在資金來(lái)源上，非繳費(fèi)型計(jì)劃主要來(lái)自政府一般稅收，而繳費(fèi)型保險(xiǎn)計(jì)劃主要來(lái)自私人部門(mén)繳費(fèi)。在功能上，非繳費(fèi)型社會(huì)保障計(jì)劃更加注重貧困救濟(jì)和收入再分配；繳費(fèi)型社會(huì)保險(xiǎn)更注重穩(wěn)定收入、平滑消費(fèi)。只有分清非繳費(fèi)型社會(huì)保障計(jì)劃和繳費(fèi)型社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃功能和性質(zhì)，在制度設(shè)計(jì)上合理搭配，在管理運(yùn)營(yíng)上相互協(xié)調(diào)，在參數(shù)設(shè)置上相互補(bǔ)充，才能在實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障全覆蓋的同時(shí)，有效控制財(cái)政支出規(guī)模。

原則上，社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃可以實(shí)現(xiàn)完全由私人部門(mén)融資，政府只負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)管理而不提供融資，這是英美等國(guó)的情況。但是，當(dāng)社保基金出現(xiàn)收不抵支時(shí)，政府可以提供補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)三方融資（雇主、雇員和政府）。三方融資意味著三方共同負(fù)擔(dān)基金支出，共同應(yīng)對(duì)人口老齡化帶來(lái)的沖擊，共同承擔(dān)改革成本。這就是政府“花錢(qián)買(mǎi)機(jī)制”，政府通過(guò)“融資”實(shí)現(xiàn)建立有效的三方協(xié)商“機(jī)制”，這是北歐各國(guó)的情況。最糟糕的是，雖然政府提供補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)了三方融資，但卻沒(méi)有建立有效的三方協(xié)商機(jī)制。特殊利益群體等強(qiáng)勢(shì)部門(mén)只能“同甘”，不能“共苦”，導(dǎo)致政府陷入財(cái)政補(bǔ)貼的無(wú)底洞，福利制度岌岌可危，這是希臘、法國(guó)的情況。

正確全面理解公平問(wèn)題，要注意區(qū)分精算公平和再分配公平。例如，增強(qiáng)養(yǎng)老金的公平性并不是要求養(yǎng)老金絕對(duì)平均，而是強(qiáng)調(diào)制度公平和規(guī)則公平，在科學(xué)設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)精算公平和再分配公平。精算公平要求加強(qiáng)繳費(fèi)和待遇之間的聯(lián)系。再分配公平強(qiáng)調(diào)減少貧困，縮小收入差距，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧。相對(duì)而言，社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃側(cè)重精算公平，而非繳費(fèi)型計(jì)劃側(cè)重再分配公平。與此同時(shí)，增強(qiáng)公平性，要和發(fā)展多層次社會(huì)保障制度結(jié)合起來(lái)。

增加社會(huì)保障支出總額的同時(shí)更應(yīng)該側(cè)重調(diào)整結(jié)構(gòu)，側(cè)重向中低收入人群傾斜。以爆發(fā)債務(wù)危機(jī)的希臘為例。希臘的養(yǎng)老金支出高于歐盟國(guó)家平均值，但這些支出并沒(méi)有支付給最需要幫助的人群，再分配效果和減貧效果并不顯著。2002年希臘老年貧困率為25%，遠(yuǎn)高于歐盟15國(guó)的9%。一般而言，由于社保制度存在再分配效應(yīng)，老年貧困率要低于一般人群，希臘卻與此相反。希臘一般人群貧困率12%，歐盟15國(guó)一般人群貧困率為10%。這種反差的根本原因是社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)不合理，政府補(bǔ)貼大都流向了具有較大話語(yǔ)權(quán)和較強(qiáng)議價(jià)能力的階層。公務(wù)員和律師等專(zhuān)業(yè)人士領(lǐng)取的養(yǎng)老金中，75%來(lái)自政府財(cái)政補(bǔ)貼，而私人部門(mén)雇員享受的補(bǔ)貼不到20%。由此可見(jiàn)，雖然總支出水平提高了，但是不完善的社保制度使得特殊利益群體享受更多補(bǔ)貼，因此無(wú)法實(shí)現(xiàn)收入再分配和減貧的目的。

（作者單位為對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)保險(xiǎn)學(xué)院）