【摘要】當(dāng)前我國生態(tài)安全形勢嚴(yán)峻，在這一背景下，我國生態(tài)安全法立法問題備受關(guān)注。文章在詮釋我國生態(tài)安全法深刻內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，闡明架構(gòu)我國生態(tài)安全法體系的必要性，深入挖掘我國生態(tài)安全法立法的問題所在，提出完善我國生態(tài)安全法框架體系的具體構(gòu)想，以求為我國生態(tài)安全法的體系架構(gòu)提供有益的借鑒。

【關(guān)鍵詞】中國生態(tài)安全法　框架體系　完善　構(gòu)想

【中圖分類號】D922.6　　 　　　【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

在中國如火如荼建設(shè)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展?fàn)顟B(tài)下，我國國民生活水平大幅度提升，民眾生活質(zhì)量獲得改善?？墒牵藗儼惨莸叵硎芪镔|(zhì)生活的時候，生態(tài)環(huán)境欠平衡引發(fā)的生態(tài)危機(jī)接踵而來。生態(tài)問題引發(fā)了公共安全風(fēng)險，生態(tài)危害的接連而至給人們的生命安全和日常生活帶來了巨大影響，儼然成為了嚴(yán)重影響我國國家安全的關(guān)鍵問題?？墒瞧駷橹刮覈鷳B(tài)安全法立法遲遲沒能成形，有關(guān)《國家生態(tài)安全法》框架體系構(gòu)建的相關(guān)課題研究的文章寥寥?；诖?，筆者提出了完善我國生態(tài)安全法框架體系的構(gòu)想，為相關(guān)研究進(jìn)行了有益的補(bǔ)充。

生態(tài)安全法的深刻內(nèi)涵

我國生態(tài)安全概念研究。截止目前，生態(tài)安全的相關(guān)概念在國際上還未獲得統(tǒng)一界定，存在廣義、狹義兩方面認(rèn)識。廣義而言，生態(tài)安全泛指人類健康、生活保障、生活資源、生存環(huán)境、所處社會和生存權(quán)利等處于安全狀態(tài)，不受侵害。而狹義上講，生態(tài)安全涵蓋了自然生態(tài)系統(tǒng)安全和半自然生態(tài)系統(tǒng)安全兩部分，反映出的是系統(tǒng)化的生態(tài)水平以及健康水平。

生態(tài)安全作為交叉于多學(xué)科內(nèi)的全新概念，其實(shí)質(zhì)是保障良好的自然環(huán)境狀態(tài)，保持人類社會健康發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)生態(tài)圈整體安全?？衫斫鉃槿祟愱P(guān)注生態(tài)對生存安全的影響，將生態(tài)認(rèn)知提升到保障人類生存發(fā)展的必要條件上來，注重多范疇的生態(tài)安全。部分城市規(guī)劃研究者認(rèn)為，生態(tài)安全可通過如下兩方面簡要表述：第一，人類賴以生存的生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)不被破壞，能夠保障人類生存及發(fā)展的生態(tài)需求；第二，環(huán)境、生物、人類三者之間的生態(tài)系統(tǒng)始終保持著正常的功能與結(jié)構(gòu)。針對我國而言，人與自然生態(tài)關(guān)系和諧，才能維系社會協(xié)調(diào)發(fā)展，生態(tài)安全至關(guān)重要。

我國生態(tài)安全法的深刻內(nèi)涵。在上述我國生態(tài)安全概念研究的基礎(chǔ)上，不難發(fā)現(xiàn)我國生態(tài)安全急需一部立法來保障。生態(tài)安全法是調(diào)整保持人類與地球生態(tài)系統(tǒng)之間正常的功能和結(jié)構(gòu)的過程中所產(chǎn)生的各種社會關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。它是保障我國生態(tài)安全的必要手段。實(shí)施生態(tài)安全法立法，能防范生態(tài)風(fēng)險的發(fā)生，恢復(fù)被破壞的生態(tài)，維持生態(tài)良性發(fā)展，改善和提高人類的生存環(huán)境，保障人類健康，并為社會可持續(xù)發(fā)展蓄力。此外，生態(tài)安全立法更可以有效起到平衡生態(tài)環(huán)境保護(hù)與利用過程中各方利益的作用。故而，我國生態(tài)安全法立法目的為：保護(hù)生態(tài)平衡，促進(jìn)人類健康與社會長足發(fā)展，以維護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)來改善生存環(huán)境，平衡多方利益關(guān)系，關(guān)注并保障人類后代生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

生態(tài)安全法區(qū)別于我國傳統(tǒng)環(huán)境保護(hù)法，更加注重“綠色生態(tài)文明”，其特征主要表現(xiàn)在如下幾方面：第一方面，生態(tài)安全法具有綜合性特點(diǎn)，它涉及范疇涵蓋了國家多個層面，多個部門。第二方面，生態(tài)安全法具有專業(yè)性，因?yàn)槠錁?gòu)建在保障生態(tài)安全價值基礎(chǔ)之上，對生態(tài)安全調(diào)控過程中必然運(yùn)用專業(yè)技術(shù)規(guī)范，提供科學(xué)依據(jù)，實(shí)施專業(yè)調(diào)控。第三方面，生態(tài)安全法具有創(chuàng)新性。生態(tài)安全法著力于人類生存環(huán)境的保護(hù)，其價值觀沒有停留在人類消費(fèi)和社會發(fā)展層面，而是革命性地朝著“生態(tài)利益中心主義”靠攏。

生態(tài)安全法原則的探討。因?yàn)橄嚓P(guān)生態(tài)安全法的立法尚未制定，所以目前只能探討其基本原則。筆者認(rèn)為生態(tài)安全法首先應(yīng)具有防范風(fēng)險的原則，這一原則下要對生態(tài)惡化的風(fēng)險采取防范舉措。將事前約束做足，杜絕生態(tài)風(fēng)險的源頭以減少生態(tài)風(fēng)險發(fā)生后的治理成本。其次要遵循開發(fā)、利用生態(tài)資源適度原則，此原則以平衡生態(tài)資源利用與保護(hù)關(guān)系為核心，實(shí)質(zhì)在于維系生態(tài)系統(tǒng)平衡的基礎(chǔ)上，保障人們的資源利用率。再者區(qū)域差異控制原則。針對我國不同地理區(qū)域生態(tài)特點(diǎn)，抓住生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)建的地區(qū)差異，有針對性地實(shí)施生態(tài)安全法律保護(hù)，形成統(tǒng)一規(guī)劃和地方協(xié)調(diào)，利用當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)規(guī)律實(shí)施管控，實(shí)現(xiàn)政府、地方、個人的共同擔(dān)責(zé)。最后，要貫徹公眾參與原則。生態(tài)安全立法就是要我國公民都要遵循此法律，人人具有保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)平衡的權(quán)力和義務(wù)。

構(gòu)建生態(tài)安全法體系的必要性

生態(tài)安全法體系的構(gòu)建具有重要戰(zhàn)略意義，忽視生態(tài)安全帶來的個例不勝枚舉，而古樓蘭的隕滅是給人類生存敲響的最沉重的警鐘。生態(tài)環(huán)境受人類活動的影響變得日益脆弱，土地沙漠化、霧霾重重、物種瀕臨滅絕等現(xiàn)象突出。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，我國四分之一以上的國土荒漠化，每年直接經(jīng)濟(jì)損失5000多億元。除了上述生態(tài)問題，工業(yè)發(fā)展帶來的水、空氣污染等問題更嚴(yán)重影響生態(tài)安全。全國廢水排放總量716.2億噸。其中，工業(yè)廢水排放量205.3億噸、城鎮(zhèn)生活污水排放量510.3億噸。

我國生態(tài)環(huán)境的基本狀況是：總體生態(tài)環(huán)境在惡化，生態(tài)治理的能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上生態(tài)破環(huán)速度，生態(tài)赤字在逐漸擴(kuò)大。我國正承受著人口眾多、工業(yè)化、市場經(jīng)濟(jì)壓力三大生態(tài)壓力，加上現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法執(zhí)行難，國人整體存在生態(tài)安全意識薄弱、生態(tài)安全法制觀念淡化、生態(tài)安全立法不完善等問題，因此，構(gòu)建我國生態(tài)安全法體系十分必要，為有效推進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)程，以國家安全為根本，我國需盡快制定一部專門的《生態(tài)安全法》，給出法律層面具體的保障生態(tài)安全的戰(zhàn)略舉措，來應(yīng)對日益惡化的生態(tài)安全現(xiàn)狀。

生態(tài)安全法立法的問題所在

當(dāng)前我國關(guān)于生態(tài)安全法體系初具規(guī)模，截止2014年初，我國已有6部與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律，9部與國家資源相關(guān)的法律，國務(wù)院行政法規(guī)600多件，地方性法規(guī)7000多件。這些已經(jīng)頒布實(shí)施的法律、法規(guī)和條例，圍繞憲法初步構(gòu)成了生態(tài)安全法立法的指導(dǎo)思想，可依托現(xiàn)有《環(huán)境保護(hù)法》這一基本，結(jié)合與生態(tài)安全相關(guān)的眾多專業(yè)性法規(guī)，構(gòu)架我國獨(dú)立的生態(tài)安全法體系。然而，對比世界其他國家，我國尚沒有對生態(tài)安全形成獨(dú)立的立法，也就不具備“生態(tài)利益中心主義”價值觀、生態(tài)安全保障、社會可持續(xù)發(fā)展保障的功能。

針對我國當(dāng)前的生態(tài)安全法法群：森林法、防沙治沙法、氣象法、大氣污染防治法、土地法、水污染防治法和草原法等，可進(jìn)行統(tǒng)一的調(diào)整，可是這些立法之間的相互關(guān)聯(lián)并不緊密，整合的具體內(nèi)容也十分空泛，不能體現(xiàn)出生態(tài)安全法律內(nèi)容上的整體性，無法構(gòu)成真正意義上的生態(tài)安全法體系?？此讫嫶蟮纳鷳B(tài)安全法法群，實(shí)則仍舊存在根本上的不足：

首先，針對生態(tài)立法研究沒有預(yù)見性。我國《環(huán)境保護(hù)法》是展開生態(tài)安全保護(hù)工作的基本法?？删唧w的法律條文內(nèi)容，將我國生態(tài)環(huán)境的保護(hù)問題留給了其他單行法規(guī)定，進(jìn)而形成我國環(huán)保法只重視防治污染，輕視生態(tài)管理和保護(hù)的主基調(diào)。故而，今后我國的生態(tài)安全立法需要更深層次的探究我國生態(tài)安全發(fā)展趨勢，進(jìn)一步挖掘生態(tài)問題所在。其次，生態(tài)安全法群并不完備。生態(tài)安全法群看上去范疇廣闊，其實(shí)對相關(guān)領(lǐng)域還沒有全面涉及，例如：自然保護(hù)與自然保護(hù)區(qū)管理仍只在理論探索初級階段。再者，生態(tài)安全法不具備多元手段。生態(tài)安全法若要實(shí)現(xiàn)保護(hù)生態(tài)平衡的目標(biāo)，就要運(yùn)用多元手段。所以，我國生態(tài)安全的立法過程中，要結(jié)合生態(tài)倫理學(xué)等多種學(xué)科方法來實(shí)施立法。當(dāng)前立法手段過于單一，對生態(tài)安全立法不利。另外，生態(tài)安全法群的規(guī)定操作性不強(qiáng)，生態(tài)保護(hù)程序立法散亂。生態(tài)安全法在我國存在注重實(shí)體輕視立法程序的弊病。最后，生態(tài)安全法的主導(dǎo)手段是行政執(zhí)法。行政權(quán)的行使在環(huán)境法污染防治上有效，可針對保障生態(tài)安全成效不大。

完善生態(tài)安全法框架體系的構(gòu)想

第一，盡快明確《國家生態(tài)安全法》總則。一部完整的法律法規(guī)，必然要以總則為引領(lǐng)。在總則內(nèi)明確生態(tài)安全法的法律定義、基本任務(wù)和原則、立法目的和目標(biāo)等規(guī)定。生態(tài)安全法立法目的：依法維護(hù)生態(tài)安全整體平衡，以保障人身健康和社會發(fā)展為基礎(chǔ)，通過維護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)來改善生態(tài)環(huán)境，權(quán)衡生態(tài)環(huán)境保護(hù)與生態(tài)利用的多方利益關(guān)系。立法目標(biāo)：圍繞生態(tài)利益中心，推動國家生態(tài)平衡，完善生態(tài)保護(hù)，促進(jìn)社會可持續(xù)發(fā)展。

第二，規(guī)定《國家生態(tài)安全法》的主要內(nèi)容。一方面，明確違反國家生態(tài)安全法的責(zé)任主體，從可操作性出發(fā)，規(guī)定不同主體的權(quán)力和義務(wù)。主要內(nèi)容應(yīng)重點(diǎn)提及我國政府的重要決策作用，強(qiáng)化其責(zé)任和義務(wù)。特別是責(zé)任方面要規(guī)定到主管負(fù)責(zé)人，明確政府決策若破壞生態(tài)安全的追責(zé)條文。針對企業(yè)生產(chǎn)過程中對生態(tài)安全帶來的影響，要細(xì)化到企業(yè)投產(chǎn)之初的選址、備料，生產(chǎn)過程中的污染物產(chǎn)生、生產(chǎn)之后的排污行為、銷售行為等規(guī)定。力求涵蓋多層次、多部門和多結(jié)點(diǎn)，明確企業(yè)生產(chǎn)一旦造成生態(tài)破壞應(yīng)承擔(dān)的相關(guān)民事責(zé)任以及刑事責(zé)任。而對于國民大眾來講，他們是保護(hù)生態(tài)的關(guān)鍵，《國家生態(tài)安全法》中要指明公民保護(hù)生態(tài)的義務(wù)和責(zé)任，以增強(qiáng)大眾的生態(tài)保護(hù)意識。另一方面，生態(tài)安全法中要細(xì)化法律措施和制度。要給予公民監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)和參與權(quán)。生態(tài)安全法要明確生態(tài)安全法的獎懲措施，懲處力度要大，懲處辦法要細(xì)化、嚴(yán)格化。生態(tài)安全法的設(shè)立應(yīng)當(dāng)包括如下制度：

一是生態(tài)安全預(yù)警制度?；诖酥贫葮?gòu)建我國生態(tài)安全預(yù)警系統(tǒng)。有了預(yù)警，那些潛在的影響生態(tài)安全的信息就會快速匯總起來，運(yùn)用先進(jìn)的數(shù)字化預(yù)警系統(tǒng)評估風(fēng)險等級，給出預(yù)警，有助于決策者獲取定性的判斷，盡快處理好風(fēng)險隱患，減少生態(tài)風(fēng)險帶來的巨大損失。二是生態(tài)信息保護(hù)制度。生態(tài)安全信息的搜集、整理和運(yùn)用都需要十分科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓芾?，這就需要生態(tài)信息保護(hù)制度來維護(hù)。三是生態(tài)安全風(fēng)險評價制度。構(gòu)建風(fēng)險評價制度的目的就是要以量化指標(biāo)來判斷風(fēng)險等級，評價風(fēng)險帶來的破壞程度，給保障我國生態(tài)安全提供重要的參考。四是生態(tài)安全補(bǔ)償制度。明確生態(tài)治理的補(bǔ)償條款，依法循規(guī)實(shí)施合理的補(bǔ)償。五是生態(tài)安全生產(chǎn)制度。明確保障生態(tài)安全的生產(chǎn)流程和制度，對處理生產(chǎn)垃圾等作出明文規(guī)定。六是生態(tài)安全區(qū)域保護(hù)制度。針對不同區(qū)域生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)給出不同的保護(hù)制度，以體現(xiàn)當(dāng)?shù)胤ㄒ?guī)的嚴(yán)謹(jǐn)性和實(shí)效性。七是生態(tài)安全檔案制度及跟蹤制度。構(gòu)建完善的生態(tài)安全管理檔案，并依法妥善保管、運(yùn)用。對生態(tài)安全的管理實(shí)施定期或不定期的跟蹤，隨時掌握生態(tài)安全的現(xiàn)狀。

第三，健全我國生態(tài)安全體系的法律保障體系。圍繞當(dāng)前生態(tài)安全體系法群，查找不利于生態(tài)安全立法的相關(guān)內(nèi)容加以完善，多方面構(gòu)建生態(tài)安全體系的法律保障，形成嚴(yán)密的法律保障網(wǎng)，成為生態(tài)安全法的扶持力量，促進(jìn)生態(tài)安全法的全面運(yùn)行。國際上在此方面已有先例，我國可以借鑒他國經(jīng)驗(yàn)來健全這一保障體系。完善我國生態(tài)安全的法律保障體系，應(yīng)遵從憲法的指導(dǎo)，依托環(huán)保法和資源保護(hù)法，構(gòu)建以森林法、大氣污染防治法、土地法、海洋法、野生動物保護(hù)法、清潔生產(chǎn)促進(jìn)法、草原法以及可持續(xù)發(fā)展法等為主，相應(yīng)制度和法規(guī)為輔的生態(tài)安全體系法律保障體系，以此保障我國生態(tài)安全體系的穩(wěn)固。

第四，提倡國際合作機(jī)制。中國生態(tài)安全相關(guān)研究落后于其他國家，起步晚、生態(tài)問題復(fù)雜的原因?qū)е挛覈鷳B(tài)安全不穩(wěn)定因素增多，我國有關(guān)部門應(yīng)對這些生態(tài)問題時經(jīng)驗(yàn)不足。所以要倡導(dǎo)國際合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)國內(nèi)外在生態(tài)安全體系構(gòu)建上的全面合作，將生態(tài)風(fēng)險放大到全球責(zé)任位置，攜手各國一同研究解決生態(tài)問題的對策，促進(jìn)全球生態(tài)環(huán)境的改善。

第五，依托刑法保護(hù)生態(tài)安全立法?？v觀世界各國以及重點(diǎn)地區(qū)的生態(tài)立法，依托刑法實(shí)施保護(hù)儼然成為了必要手段。他們采取的保護(hù)方式并沒有特指到生態(tài)安全，而是透過對環(huán)境的多范疇生態(tài)系統(tǒng)加以保護(hù)來實(shí)現(xiàn)對生態(tài)安全的保護(hù)。刑法是生態(tài)安全立法堅強(qiáng)的后盾，在保障生態(tài)系統(tǒng)完整、穩(wěn)定和安全方面，刑法的懲治力度最為恰當(dāng)。

第六，構(gòu)建環(huán)境公益訴訟制度。《生態(tài)安全法》基本原則中涵蓋了公眾參與。充分貫徹這一原則的方式就是明確生態(tài)公益訴訟制度。當(dāng)前并沒有這一制度的相關(guān)提議，暫且以環(huán)境公益訴訟來類比。任何人基于行為人的不法行為致使公共環(huán)境權(quán)利受到侵害或有侵害之虞時依法提起的訴訟就是環(huán)境公益訴訟。補(bǔ)償環(huán)境侵權(quán)的方式包括了行政、民事以及刑事三大訴訟。但是，當(dāng)前我國的三大類訴訟并未全部規(guī)定環(huán)境侵害可提起訴訟，只有刑事訴訟法明確規(guī)定，對侵害國家社會公共利益的行為，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)代表國家對其提起訴訟。此外，我國現(xiàn)有的一些制度對環(huán)境公益訴訟起到了限制作用。民事和行政訴訟規(guī)定了訴訟原告必須是與案件有直接利害關(guān)系的當(dāng)事者，而環(huán)境公益訴訟并不存在直接利害關(guān)系人。因?yàn)榄h(huán)境保護(hù)的公益化性質(zhì)，導(dǎo)致在現(xiàn)行訴訟制度規(guī)定下的訴訟無力，所以環(huán)境公益的法律保障形同虛設(shè)，這一結(jié)果定會打消公眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的公益熱情和參與相關(guān)事務(wù)的積極性。故而，在尚未建立健全相關(guān)法律制度情況下，談保護(hù)生態(tài)公益不符合現(xiàn)實(shí)。

我國現(xiàn)行《環(huán)保法》第六條中明確了人們對環(huán)境污染主體實(shí)施控告的權(quán)利，可此項規(guī)定十分抽象，對照我國其他相關(guān)法律條文，未能找到和其相配套的權(quán)力保護(hù)規(guī)定。我國當(dāng)前執(zhí)行的環(huán)境管理體制內(nèi)，獨(dú)立的環(huán)境行政主體包含了地方各級人民政府以及相關(guān)管理部門。然而在多元發(fā)展政府職能理念、行政監(jiān)督不到位、行政執(zhí)法存在地方保護(hù)現(xiàn)象、行政管理機(jī)制混亂等原因下，我國環(huán)境管理機(jī)構(gòu)無法擔(dān)負(fù)起維護(hù)環(huán)境公益的職責(zé)。因而，將環(huán)境公益行政訴訟權(quán)力賦予相關(guān)組織或個人，讓他們依法參與生態(tài)管理，監(jiān)督相關(guān)職能部門的環(huán)境執(zhí)法，從而強(qiáng)化生態(tài)管理。這樣不僅可以提升國民整體生態(tài)安全參與意識，更能夠促成他們自覺運(yùn)用法律手段來保障生態(tài)問題的解決。

第七，構(gòu)建我國生態(tài)安全經(jīng)濟(jì)核算系統(tǒng)。設(shè)立專項生態(tài)安全預(yù)防基金，用于支付生態(tài)環(huán)境破壞后的修復(fù)補(bǔ)償費(fèi)用。構(gòu)建完備的經(jīng)濟(jì)核算體系，給生態(tài)建設(shè)提供資金扶持。該系統(tǒng)應(yīng)該由政府牽頭，鼓勵眾多企業(yè)投資參與共同搭建，費(fèi)用要納入我國經(jīng)濟(jì)預(yù)算系統(tǒng)。

不可否認(rèn)，我國生態(tài)安全相關(guān)立法工作走在了世界的后列，而當(dāng)前嚴(yán)峻生態(tài)環(huán)境亟待我國盡快完成生態(tài)安全相關(guān)立法工作。只有填補(bǔ)了此方面的立法空白，方可推動生態(tài)安全法法律體系架構(gòu)，才能夠盡快立法，依法治理我國生態(tài)安全問題，對破壞生態(tài)安全的行為形成法律震懾，進(jìn)而完善生態(tài)安全法律保障框架。此外作為我國國家安全體系的一部分，生態(tài)安全法框架體系的全面構(gòu)建具有不可忽視的戰(zhàn)略意義。立足當(dāng)今我國環(huán)境保護(hù)法、自然資源法和現(xiàn)有生態(tài)安全立法研究基礎(chǔ)，著手完善生態(tài)安全法框架體系，促成生態(tài)安全法盡快制定出臺，是利于國家生態(tài)平衡，社會和諧發(fā)展，國人健康生活的根本所在。

（作者分別為陜西理工學(xué)院、陜西廣播電視大學(xué)副教授，陜西理工學(xué)院經(jīng)濟(jì)與法學(xué)學(xué)院副教授；本文系陜西省教育廳2014年科研基金項目階段研究成果，項目編號：14JK1126）

責(zé)編 /許國榮（實(shí)習(xí)）