【摘要】農(nóng)民在農(nóng)村公共品供給中權(quán)利缺失的原因在于，政府以單純行政化的方式供給農(nóng)村公共品，農(nóng)村自治組織職能異化，農(nóng)民制度化的利益表達(dá)渠道不暢。必須建立有效的村莊權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制，健全良性的農(nóng)村公共品供給協(xié)商制度，探索村民自治制度的有效實(shí)現(xiàn)形式，依法規(guī)范國家在村民自治制度中的作用。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村公共品供給　農(nóng)民村務(wù)治理權(quán)利　村民自治制度

【中圖分類號】D422.6　　 　 　【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

加強(qiáng)農(nóng)村公共品供給是新世紀(jì)國家推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的關(guān)鍵。隨著外部資源大量輸入，如何優(yōu)化村莊治理，推動農(nóng)村民主政治進(jìn)程，是值得關(guān)注的課題。同時，村民自治作為法律制度逐漸內(nèi)化為億萬農(nóng)民不可剝奪和不可轉(zhuǎn)讓的民主權(quán)利，其發(fā)展重心由組織建設(shè)轉(zhuǎn)向了村民權(quán)利的保障。①中共十八屆四中全會指出：“制度化、規(guī)范化、程序化是社會主義民主政治的根本保障。”②本文以公共品供給對村莊公共權(quán)力的影響為背景，從對浙江省臨安市S鎮(zhèn)15個行政村的調(diào)查出發(fā)，探討村民自治制度下農(nóng)民村務(wù)治理權(quán)利的保障問題。這對發(fā)展農(nóng)村民主政治是有益的。

農(nóng)村公共品供給存在的問題

村民自治制度的發(fā)展進(jìn)步有利于改進(jìn)公共品供給機(jī)制和效率，公共品下鄉(xiāng)也加強(qiáng)了村民自治制度運(yùn)行和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，兩者相輔相成。但是，公共品在下鄉(xiāng)過程中，一些地方，農(nóng)民村務(wù)治理權(quán)利沒有得到保障，直接影響公共品下鄉(xiāng)的效果。

農(nóng)村公共品供給不符合農(nóng)村社區(qū)和農(nóng)民的需求。政府主導(dǎo)下的農(nóng)村公共品供給仍有總量不足、供需錯節(jié)、結(jié)構(gòu)不合理、效益不高等問題。一方面，農(nóng)村需要的投資期長、資金量大的公共品，政府的投資動力不足，供給也仍然不足。據(jù)我們課題組2015年4至6月對S鎮(zhèn)15個行政村的調(diào)查，農(nóng)業(yè)科技推廣和社會化服務(wù)、水利電力、道路交通、飲水安全、生態(tài)環(huán)境整治、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育等方面的供求失衡突出，治標(biāo)不治本，影響農(nóng)業(yè)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展?；鶎诱疅嵝挠诳闪炕?、見效快的公共項(xiàng)目。另一方面，各地農(nóng)村發(fā)展模式和發(fā)展?fàn)顩r不同，存在區(qū)域性公共品需求偏好的差異，政府標(biāo)準(zhǔn)化、同質(zhì)性的供給機(jī)制缺乏適當(dāng)?shù)姆磻?yīng)。例如，農(nóng)村公共文化建設(shè)項(xiàng)目，政府側(cè)重考察建筑面積、設(shè)施配套、投資狀況，特別是能直接展示政績的“面子工程”。于是，各村幾乎千篇一律地建牌坊、修門亭、房屋墻面繪畫，公共文化設(shè)施越出村民需要的范圍，其使用效率卻甚少得到關(guān)注。

農(nóng)民在農(nóng)村公共品供給評價機(jī)制中地位缺失。從中央到地方政府、再到農(nóng)村，國家通過財(cái)政預(yù)算和立項(xiàng)審批的形式供給農(nóng)村公共品，鄉(xiāng)村通過申請項(xiàng)目來獲取轉(zhuǎn)移支付。壓力型體制下，政府按上級考核指標(biāo)來安排農(nóng)村公共品，尤其縣級政府在申請和運(yùn)作項(xiàng)目時往往加入自身意圖，甚至挪用資金。國家無專門法律明確公眾在公共品供給過程中的權(quán)利，財(cái)政體制缺乏農(nóng)民表達(dá)對公共品意向、進(jìn)行監(jiān)督評價的渠道。農(nóng)村公共品供給幾乎完全決定于有關(guān)部門自我論證，且指令性強(qiáng)。另一方面，村莊和農(nóng)民在公共品供給中的作用有限。項(xiàng)目制的運(yùn)作機(jī)制使鄉(xiāng)村村民無自主參與權(quán)。對農(nóng)民的參與，職能部門大多止于收集意見。農(nóng)民處于被動地位，很難參與評估政府供給績效。S鎮(zhèn)由市水利局出資整修的多處山塘、水庫質(zhì)量不好，2013年夏遭遇全市性嚴(yán)重旱災(zāi)，山塘、水庫無水，禍及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，引發(fā)上訪和群體性事件。

農(nóng)民在農(nóng)村公共品供給中的參與意識不強(qiáng)。農(nóng)村社會分化加劇，不同階層、地域乃至同村組的農(nóng)民，利益和需求差異大。他們自我意識和權(quán)利意識增強(qiáng)，加大了村莊組織動員的難度。村規(guī)民約虛置。政府安排項(xiàng)目，往往需村莊提供配套資金和做前期準(zhǔn)備，而一些村民既要分享利益，又不愿承擔(dān)成本。2011年由市交通局立項(xiàng)的A村村級公路建設(shè)，需該村先完成征地和平整任務(wù)。因涉及部分村民承包地，項(xiàng)目雖經(jīng)村民代表會議通過，但部分村民搶種搶建，又拒不接受補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，致工程推遲工期長達(dá)兩年。部分村民一定程度的參與，性質(zhì)上是動員參與、被動參與，村莊自我籌資、酬勞作用退化。據(jù)我們走訪，隨著項(xiàng)目增多、規(guī)模擴(kuò)大，村干部都有畏難情緒。村民有效參與不足，動員機(jī)制乏力，是公共品供給持續(xù)健康發(fā)展的障礙。村民自治本該在國家供給和農(nóng)民需求的對接上發(fā)揮重要作用。但是現(xiàn)狀表明，群眾性自治沒有得到充分成長。

農(nóng)村公共品供給過程引發(fā)農(nóng)村內(nèi)部新的矛盾。一方面，多數(shù)項(xiàng)目首先流入條件本已較好的示范村、精品村。對基層政府來說，項(xiàng)目建設(shè)要落實(shí)在有典型意義和能產(chǎn)生示范效應(yīng)的村。S鎮(zhèn)B村是杭州市全面小康建設(shè)示范村和新農(nóng)村建設(shè)標(biāo)兵村，近年來省和市有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)頻頻視察，隨之新農(nóng)村村莊整治、社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)、農(nóng)村宅基地復(fù)墾、村級“文化禮堂”建設(shè)、省級中心培育村、垃圾集中收集、生活污水處理等項(xiàng)目不斷涌入。這容易人為拉大各村的差距。另一方面，行政村內(nèi)部公共品的供給安排，也有很大的人為因素。一些村的主要干部將能產(chǎn)生明顯效益的和有影響力的項(xiàng)目優(yōu)先放在自己所在的自然村。2013年村委會換屆選舉中，C村一自然村村民認(rèn)為數(shù)年來本村在公共投資方面太吃虧，要求謀求連任的村委會主任答應(yīng)在其任期內(nèi)須完成本村的多條林道建設(shè)，投票前夕又要求其個人先出5萬元做抵押，才肯投票給他。國家力圖用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的辦法平衡區(qū)域間的發(fā)展。但落實(shí)中，又出現(xiàn)甚至加劇了新的不平衡。

農(nóng)村公共品供給不符合實(shí)際的原因

無論是政府主導(dǎo)型還是政府誘導(dǎo)型的農(nóng)村公共品供給，都涉及村民的整體利益，他們應(yīng)在自治制度下對此充分行使民主權(quán)利。農(nóng)村公共品供給過程中農(nóng)民村務(wù)治理權(quán)利的缺失，與村民自治的制度建設(shè)落后于以市場化、民主化為主要特征的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的要求有關(guān)。

政府以單純行政化的方式供給農(nóng)村公共品，侵害了村民自治制度。從中央部委到地方政府的轉(zhuǎn)移支付的形式，有申報(bào)、審查、立項(xiàng)、監(jiān)管、考核、驗(yàn)收的嚴(yán)格程序。對村莊來說，資金的使用通常并不透明。2012年，中央轉(zhuǎn)移支付占中央公共財(cái)政支出的比重為62.77%；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付加上一般性轉(zhuǎn)移支付中具有限定用途的5項(xiàng)資金后，實(shí)際規(guī)定了專門用途的轉(zhuǎn)移支付占中央轉(zhuǎn)移支付的比重為64.42%。③2013年雖有所下降，但規(guī)模仍過大。且基層政府為貫徹自身意圖，多方介入村莊治理。S鎮(zhèn)各村在政府面前對資源控制力弱，在公共品供給方面難有談判地位和能力。由此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的實(shí)施，“部門掛村”的操作方式，一方面增進(jìn)了政府對農(nóng)村的關(guān)注和支持，另一方面也增進(jìn)了政府對村莊的管控能力。隨著各類項(xiàng)目、資金越來越多進(jìn)入村莊，這一掌控的力度也在提升。國家沒有嚴(yán)格的農(nóng)業(yè)投入法或投資法來規(guī)范政府的行為，農(nóng)村公共品供給過程中的過度行政化的舉措，使村莊的治理能力減弱。這種強(qiáng)制性的制度安排，弱化了村莊和村民的表達(dá)機(jī)制，也會堵塞公共品供給的市場化，并使其供給過程缺乏監(jiān)督。

農(nóng)村自治組織在公共品供給中職能異化，加劇了農(nóng)民村務(wù)治理權(quán)利的虛化。農(nóng)村權(quán)力格局失衡是導(dǎo)致村民自治難體現(xiàn)民主性、公共品供給效益不佳的重要因素。《村民委員會組織法》對村務(wù)決策、管理、監(jiān)督規(guī)定籠統(tǒng)，在傳統(tǒng)地緣、血緣倫理相對濃厚而法律意識不強(qiáng)的農(nóng)村，不易落實(shí)。各村公共權(quán)力行使差異大，村民（代表）會議擁有最高決策權(quán)的村不多，且有難召集的缺陷，決策程序不規(guī)范，多流于形式，成了選舉會、政策宣講會、工作布置會。2014年D村村民代表會議開過3次，內(nèi)容為推舉村務(wù)工作若干機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、傳達(dá)鎮(zhèn)政府“三拆一改”文件、布置村民合作醫(yī)療保險交納。民主監(jiān)督亦有流于形式的問題，監(jiān)督機(jī)構(gòu)定位不清，履職不到位，缺乏保障性。民主監(jiān)督多由地方性文件規(guī)定，缺國家統(tǒng)一的制度配套，缺國家立法保障。S鎮(zhèn)有五分之一的村監(jiān)委會主任由兩委會成員兼任；所謂監(jiān)督就是看村務(wù)開支單據(jù)；缺懲治制度或無力執(zhí)行。村治理精英組成的村兩委會，可在既有制度框架下自主選擇行動策略。S鎮(zhèn)鎮(zhèn)干部反映，一些村干部自攬項(xiàng)目，或做項(xiàng)目供貨商，有的村干部強(qiáng)行參與項(xiàng)目?！洞迕裎瘑T會組織法》對村干部責(zé)任缺乏明確規(guī)定，缺少對他們的懲戒規(guī)范，村務(wù)缺乏有效的制約和糾錯機(jī)制。有的村干部走上犯罪之路。例如，D村原村黨總支書記、村委會主任、經(jīng)濟(jì)合作社主任三人，在負(fù)責(zé)該村安置房工程發(fā)包、管理和資金撥付的事務(wù)中，收受賄賂。農(nóng)村公共品供給機(jī)制沒有實(shí)現(xiàn)制度化，其運(yùn)行優(yōu)劣偶然性大，尤其表現(xiàn)在對村主要干部個人素質(zhì)和能力的依賴上。

農(nóng)民在農(nóng)村公共品供給中制度化的利益表達(dá)渠道不暢。農(nóng)民的分散性使其形成不了強(qiáng)有力的集團(tuán)。由血緣、地緣關(guān)系而形成的傳統(tǒng)信任網(wǎng)絡(luò)逐漸消解，契約、合作信任等現(xiàn)代信任網(wǎng)絡(luò)還沒形成，農(nóng)民對村莊權(quán)力影響更乏力。村民議事和村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)職能薄弱，制度空轉(zhuǎn)。從S鎮(zhèn)看，“一事一議”是針對特定對象、范圍有限、水平較低的決策形式，受多因素影響而投票成本較高，對村莊民主決策的推進(jìn)作用不大?？h鄉(xiāng)級人大中普通村民代表少，村民對其參政行為也難以監(jiān)督。農(nóng)民結(jié)社有利于他們維護(hù)自身權(quán)益，S鎮(zhèn)有多個種植、養(yǎng)殖專業(yè)合作社。但政府“在農(nóng)村鼓勵發(fā)展的是農(nóng)村營利組織，農(nóng)村民間組織則發(fā)展比較緩慢。”④總之，農(nóng)民的訴求不易得到制度化傳達(dá)。關(guān)于“你對村務(wù)工作有意見找誰”的調(diào)查中，85%的村民答“找村兩委會干部”，似乎其它途徑起不了多大作用。村民對兩委會也不信任。在回答“如果自己的要求在村兩委會達(dá)不到目的，該怎么辦”時，60%的村民選擇“只要不涉自己切身利益，就算了”，20%的選擇“涉及自己切身利益的，就上訪或自我抗?fàn)?rdquo;。

解決措施

要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化目標(biāo)，就須將農(nóng)民的利益訴求和民主權(quán)利充分納入國家對農(nóng)村公共品供給的過程。村民自治應(yīng)進(jìn)一步健全制度、豐富形式、拓寬渠道，以法治化為主要方向發(fā)展廣泛、充分的農(nóng)村民主，激發(fā)農(nóng)民表達(dá)利益的積極性和參與村務(wù)的主動性，使中央的方針政策更好地惠及農(nóng)民群眾。

建立有效的村莊權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制。首先，發(fā)揮村黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用。村黨組織要在以民主為導(dǎo)向的村民自治的框架下加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)制度建設(shè)，引導(dǎo)黨員、村民積極參政議政，落實(shí)“四個民主”。其次，強(qiáng)化村民（代表）會議的功能。提升其立法層次，以國家法律形式明確其性質(zhì)，對其組成、議事范圍、議事程序、職責(zé)和權(quán)利等作具體規(guī)范。設(shè)立村民（代表）會議常設(shè)機(jī)構(gòu)，實(shí)化其機(jī)構(gòu)職能。實(shí)現(xiàn)村民（代表）會議與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作制度銜接，使前者工作得到及時支持和救濟(jì)。第三，規(guī)范村委會的權(quán)力。依法推行村委會權(quán)力清單制度，明確權(quán)力邊界，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行流程。健全對村干部的績效考核和問責(zé)制度，對違紀(jì)違法行為厲行責(zé)任追究。第四，強(qiáng)化常態(tài)化的監(jiān)督制度。厘清村務(wù)監(jiān)督委員會運(yùn)行機(jī)制、考核辦法、保障措施。在收集民意、調(diào)查分析、監(jiān)督落實(shí)、通報(bào)反饋等方面強(qiáng)化工作機(jī)制。探索村監(jiān)委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委、司法所的工作銜接，推進(jìn)前者職能落實(shí)。

健全良性的村莊公共品供給協(xié)商制度。農(nóng)民生產(chǎn)生活需求和農(nóng)村公共品供給主體日益走向多元化，要創(chuàng)造更多更有效的渠道來促進(jìn)農(nóng)村公共品供給過程的民主化和有效性。村莊協(xié)商民主在農(nóng)村社會營造民主的多元的公共治理氛圍，而更好地保障農(nóng)民村務(wù)治理權(quán)利。根據(jù)各地實(shí)際，推進(jìn)民情懇談會、民主理財(cái)會、村務(wù)聽證會、村莊議事會、鄉(xiāng)村論壇等的建設(shè)。完善和創(chuàng)新政府、村莊自治組織、廣大村民和其他利益相關(guān)方能夠表達(dá)意見、協(xié)商討論的制度化平臺。保證協(xié)商過程中參與主體的平等，使農(nóng)村不同階層、不同群體都能參與這一公共生活，實(shí)現(xiàn)與農(nóng)村公共品供給有關(guān)的各行為主體有效的溝通、博弈、協(xié)調(diào)。構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商議事機(jī)制，體現(xiàn)農(nóng)民村務(wù)治理權(quán)利保障的制度化。

探索村民自治制度的有效實(shí)現(xiàn)形式。村民自治制度的落地、成長，須充分考慮具體村莊的地理、歷史、人口、文化、產(chǎn)權(quán)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，以激活其內(nèi)生力量。2014年中央一號文件指出，要探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，實(shí)現(xiàn)村民自治制度化和規(guī)范化。⑤一些地方為解決村民（代表）會議難開的問題，成立村民議事會，作為受村民（代表）會議委托的常設(shè)議事機(jī)構(gòu)，使包括公共品供給在內(nèi)的村務(wù)決策和監(jiān)督建立在堅(jiān)實(shí)的民主制度之上。一些地方選擇人口適當(dāng)、具備自治基礎(chǔ)的村民小組，建立村民委員會，健全以村民小組為單位的村民會議和村民小組議事會制度，讓村民小組在聯(lián)系農(nóng)戶、提供公共品服務(wù)方面發(fā)揮作用。一些地方實(shí)行家庭聯(lián)戶代表制。以相鄰十戶左右為一片，推選一名聯(lián)戶代表，再由他們組成一個自治組織，協(xié)助村兩委會工作。具體制度的多元化創(chuàng)新，有力推進(jìn)了村民村務(wù)治理權(quán)的落實(shí)，有利于公共品下沉，群眾真正受益。

依法規(guī)范國家在村民自治制度中的作用。依法治國是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。要推進(jìn)基層政權(quán)和農(nóng)村自治組織關(guān)系的制度化、規(guī)范化、程序化。制度化的關(guān)鍵是法制化。修訂《村民委員會組織法》和相關(guān)法律，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。一方面，國家應(yīng)在解決農(nóng)村的民主需求和制度供給不足間的矛盾中發(fā)揮作用?；鶎诱?quán)應(yīng)積極支持村民（代表）會議和村務(wù)監(jiān)督委員會的工作，及時給予救濟(jì)。加強(qiáng)農(nóng)村黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，增強(qiáng)合力和效果。在治理體系頂層設(shè)計(jì)下推進(jìn)農(nóng)村民間組織的發(fā)展，使其成為農(nóng)村治理中的重要主體。加快形成統(tǒng)一、規(guī)范、透明的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，使村民對公共品供給有更多決策權(quán)。另一方面，國家須依法介入村莊治理。確定中央、地方政府和村莊各自的責(zé)任和邊界，完善政府和村級自治組織事權(quán)法律制度。建立對支農(nóng)惠農(nóng)政策的法律監(jiān)督。把農(nóng)民參與農(nóng)村公共品供給納入法治化軌道，制定實(shí)施程序和保障措施。

（作者為浙江農(nóng)林大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授；本文系浙江省農(nóng)民發(fā)展研究中心項(xiàng)目“農(nóng)民村務(wù)治理權(quán)利保障研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號：XNM-Z201203）

【注釋】

①徐勇：“村民自治的深化：權(quán)利保障與社區(qū)重建”，《學(xué)習(xí)與探索》，2005第4期。

②“中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定”，《人民日報(bào)》，2014年10月29日。

③“劉家義向全國人大常委會作2012年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告”，《人民日報(bào)》，2013年6月29日。

④黃曉勇主編：《中國民間組織報(bào)告（2011~2012）》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年，第108頁。

⑤“中共中央國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》”，《人民日報(bào)》，2014年1月20日。

責(zé)編 /豐家衛(wèi)（實(shí)習(xí)）