【摘要】清朝《欽定臺規(guī)》是我國古代立法水平最高、規(guī)定最嚴密的監(jiān)察法規(guī)。時至今日，該法規(guī)的某些規(guī)制對我國當前的監(jiān)察立法建設(shè)仍具有重要的參考和借鑒價值?；谶@一認識，文章從分析《欽定臺規(guī)》對監(jiān)察人員的管理制度及巡視制度等方面的指導思想和細致規(guī)定入手，指出了目前我國相關(guān)監(jiān)察立法的不足，相應(yīng)的闡述了《欽定臺規(guī)》在監(jiān)察人員的管理及巡視制度等方面對完善我國監(jiān)察立法的啟示。
【關(guān)鍵詞】監(jiān)察 管理 巡視 借鑒
【中圖分類號】D691.49 【文獻標識碼】A
前言
隨著社會主義建設(shè)的深入發(fā)展，我國逐漸加大了正風肅紀、懲治腐敗的力度。尤其自黨的十八大以來，我國加快了懲治腐敗的制度建設(shè)。以建設(shè)有中國特色的社會主義法治為目標，我國要完善懲治腐敗的法律規(guī)范，無疑要在我國古代悠久的監(jiān)察法律文化中學習智慧并汲取經(jīng)驗。其原因在于，我國古代悠久的監(jiān)察官吏的法律文化是我國豐富現(xiàn)代監(jiān)察立法的內(nèi)容源泉。我國古代監(jiān)察立法經(jīng)過了長期的發(fā)展過程，至清朝，《欽定臺規(guī)》成為我國古代最完備、最完整的懲治腐敗的監(jiān)察法典。
該法典始纂于乾隆八年（公元1743年），后經(jīng)嘉慶、道光、光緒三朝的續(xù)修，至光緒十八年（公元1892年）方修竣完畢?！稓J定臺規(guī)》由“訓典”、“憲綱”、“六科”、“各道”、“五城”、“稽查”、“巡察”、“通則”等八個部分組成。在實體法和程序法層面，《欽定臺規(guī)》系統(tǒng)而細致地規(guī)定了監(jiān)察機構(gòu)和監(jiān)察官員的設(shè)置、監(jiān)察的職責和程序、監(jiān)察人員的管理等內(nèi)容。其內(nèi)容之完備與規(guī)定之嚴密，堪稱我國歷代監(jiān)察法規(guī)的集大成者。
《欽定臺規(guī)》的某些立法思想和具體規(guī)定，對完善我國當前的監(jiān)察立法仍然具有重要的參考價值。目前，我國關(guān)于監(jiān)察的立法主要有《中華人民共和國行政監(jiān)察法》、《中華人民共和國行政監(jiān)察法實施條例》等一系列法律法規(guī)，這些法律法規(guī)中的某些規(guī)定比較籠統(tǒng)和空泛，導致其實施起來可操作性不強。因此，我國可以參考和借鑒清朝《欽定臺規(guī)》的相關(guān)指導思想和技術(shù)性規(guī)定，以彌補我國當前監(jiān)察立法的不足。
當然，《欽定臺規(guī)》頒布和實施的背景，是以維護皇權(quán)為目的的政治制度，這也是《欽定臺規(guī)》的立法制度雖然完善，但其實施并沒有避免清王朝覆亡命運的根本原因。故文章不對《欽定臺規(guī)》在政治制度層面進行探究，而只對該法規(guī)的某些立法指導思想和細致規(guī)定予以分析。
《欽定臺規(guī)》對監(jiān)察人員管理制度的啟示
基于監(jiān)察官員是“治官之官”，其能力與水平對監(jiān)察功能的發(fā)揮具有重要影響這一認識，清朝統(tǒng)治者對監(jiān)察官員的管理遠遠嚴格于行使其他職能的官員。為此，《欽定臺規(guī)》對監(jiān)察官員的選任及行為準則等制度做了詳細而完善的規(guī)定。我國監(jiān)察立法可以此作為參考，以完善我國監(jiān)察人員的管理制度。
《欽定臺規(guī)》對科道官員選任規(guī)定的借鑒。清朝大體上通過設(shè)置六科對六部進行監(jiān)察，另設(shè)置十五道對地方進行監(jiān)察?！稓J定臺規(guī)》中的“訓典”對科道官員的基本要求為：“勤敏練達，立心正直”，“才守兼優(yōu)”，“上之則匡過陳善，下之則激濁揚清，務(wù)求知而不言，言無不盡，乃稱劂職”。具體而言，監(jiān)察官員要具備三種基本素質(zhì)：首先，具有“立心正直”、剛直敢言的人格品質(zhì)；其次，具有較高的知識文化水平；最后，具備豐富的工作經(jīng)驗和較高的政務(wù)能力?！稓J定臺規(guī)》以此為指導思想，對監(jiān)察官員的候選人資格及選任的回避做出了細致的規(guī)定。需要說明的是，與其他清朝法律一樣，《欽定臺規(guī)》也帶有民族歧視色彩，對監(jiān)察官員的選任，該法規(guī)對漢人的要求遠遠嚴格于滿人。
第一，《欽定臺規(guī)》對科道官員候選人資格規(guī)定的啟示。依《欽定臺規(guī)》中的“通例”之規(guī)定，科道官員的候選人一般應(yīng)在如下范圍選任：“大理寺評事、太常寺博士、中書科中書、行人司行人等歷俸二年者，俸深有為的推官、知縣可以考選給事中與監(jiān)察御史；各部郎中、員外郎主事、內(nèi)院中書、國子監(jiān)博士、京府推官等也可考選”。但是，統(tǒng)治者根據(jù)個人的意志和實際情況的需要，經(jīng)常對監(jiān)察官員的候選人范圍進行調(diào)整。如《欽定臺規(guī)》中的“訓典”規(guī)定，在康熙元年（1662年），凡科道員缺，皆由六部郎中改授，它途皆裁?？滴跗吣辏?668年）又以“科道行取，原因親民之官，諳悉利弊，得以據(jù)實指陳，有裨政治，且足鼓勵人材”，于是復推官、知縣行取制度。九年（1670年），取消由郎中補授資格，而以六部主事及中、行、評、博和知縣考選。并規(guī)定六部主事由中、行、評、博升者，通理前俸，準予考選，由別項升者須歷俸二年，方準考選?！稓J定臺規(guī)》中的“訓典”還規(guī)定，道光二十一年（1841年），增加倉監(jiān)督為科道考選候選人。
由此可見，清朝對監(jiān)察官員的候選人劃定了明確的范圍，即監(jiān)察官員候選人為朝廷官員，且具備較高的執(zhí)政能力和法律職業(yè)水平。這方面的規(guī)定可以使清朝的全國監(jiān)察隊伍具有較高的整體素質(zhì)，進而為全國監(jiān)察工作達到較高的總體效果提供一定的保障。
我國現(xiàn)行的監(jiān)察法律法規(guī)雖然對監(jiān)察人員的資格和素質(zhì)做出了規(guī)定，但是，這些規(guī)定較籠統(tǒng)，不足以保障我國建立一支高素質(zhì)的監(jiān)察隊伍。這是因為，我國監(jiān)察立法對監(jiān)察人員的資格要求不夠嚴格，對監(jiān)察人員的素質(zhì)要求不夠細化?！缎姓O(jiān)察法》未對監(jiān)察人員的資格做出規(guī)定，即監(jiān)察機關(guān)的公務(wù)員均可以成為監(jiān)察人員。對于監(jiān)察人員應(yīng)具備的素質(zhì)，《行政監(jiān)察法》第十條規(guī)定：“監(jiān)察人員必須熟悉監(jiān)察業(yè)務(wù)，具備相應(yīng)的文化水平和專業(yè)知識”。除此之外，我國監(jiān)察立法對監(jiān)察人員的資格和素質(zhì)未作其他規(guī)定?？梢?，立法對監(jiān)察人員的要求高于其他公務(wù)員之處為“熟悉監(jiān)察業(yè)務(wù)、具備相應(yīng)的文化水平和專業(yè)知識”。而這一規(guī)定的內(nèi)容顯然較抽象、空泛。
筆者認為，我國監(jiān)察立法可在參考清朝《欽定臺規(guī)》的有關(guān)立法思想和具體規(guī)定的基礎(chǔ)上，明確、細化地規(guī)定監(jiān)察人員應(yīng)具備較高的道德品質(zhì)和業(yè)務(wù)能力，即對監(jiān)察人員的準入做出道德品質(zhì)、才干、學歷、專業(yè)等方面的要求。近幾年來，我國一些地方陸續(xù)出臺了有關(guān)監(jiān)察人員資格準入的規(guī)范，對提升監(jiān)察人員的整體素質(zhì)做出了探索。不久的將來，我國可確立全國統(tǒng)一適用的監(jiān)察人員資格準入制度。
第二，《欽定臺規(guī)》對科道官員選任回避制度規(guī)定的啟示。為使監(jiān)察職能免受親屬等關(guān)系的不良影響，《欽定臺規(guī)》中的“通例”規(guī)定，康熙三十年（公元1691 年）定例：“凡父兄現(xiàn)任三品京堂、外省督撫，子弟不準考選科道。其父兄在籍起文赴補，及后雖升任者，有子弟現(xiàn)任科道，皆令回避，改補各部郎中”。該規(guī)定確定的原則是，三品京堂、外省督撫的子弟均不得擔任科道官員，換言之，科道官員中不能有位高權(quán)重的官員子弟?！稓J定臺規(guī)》確立這一原則的目的是防止監(jiān)察官員基于親屬關(guān)系破壞法紀、影響監(jiān)察效能。
我國對監(jiān)察人員選任的回避制度見于《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》（以下簡稱《干部任用條例》）第五十五條，該條規(guī)定：“黨政領(lǐng)導干部任職回避的親屬關(guān)系為：夫妻關(guān)系、直系血親關(guān)系、三代以內(nèi)旁系血親以及近姻親關(guān)系。有上列親屬關(guān)系的，不得在其中一方擔任領(lǐng)導職務(wù)的機關(guān)從事……紀檢監(jiān)察工作”。
筆者認為，基于《欽定臺規(guī)》相關(guān)規(guī)定的啟示，這一條文對回避情形的規(guī)定不夠全面。這是因為，若具有親屬關(guān)系的二人雖不在同一機關(guān)工作，但其中一人負有對另一人監(jiān)察的職責，則這種情形可能影響監(jiān)察工作的公平性和公正性。因此，我國監(jiān)察立法可將監(jiān)察人員不得監(jiān)察親屬作為原則，規(guī)定如果出現(xiàn)或可能出現(xiàn)監(jiān)察人員監(jiān)察親屬的情形，則監(jiān)察人員不得選任，或者將其親屬調(diào)往其他不受其監(jiān)察的機關(guān)。另外，監(jiān)察機關(guān)派出的監(jiān)察人員也應(yīng)遵循上述選任回避制度。
《欽定臺規(guī)》對監(jiān)察官員行為準則規(guī)定的啟示。第一，《欽定臺規(guī)》對監(jiān)察官員保密制度的規(guī)定及啟示。為履行監(jiān)察職責，清朝監(jiān)察官員被賦予了查閱各部門的機密檔案和資料的權(quán)力，但是，監(jiān)察官員不得將所掌握和知悉的機密內(nèi)容予以泄漏。比如，科道官員對所上奏折，既不能與他人商量，又不能將奏折的內(nèi)容泄漏?！稓J定臺規(guī)》中的“憲綱”規(guī)定：“內(nèi)外大小官員，但有不公、不法等事，俱得糾劾……若系機密重事，實封御前開拆。”同時，《欽定臺規(guī)》中的“憲綱”還規(guī)定了泄漏機密的法律責任：“言官題奏，應(yīng)密不密者，罰俸六個月。”我國《行政監(jiān)察法》第四十六條規(guī)定：“泄露舉報事項、舉報受理情況以及與舉報人相關(guān)的信息的，依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。”可見，我國監(jiān)察立法對監(jiān)察人員因違反保密義務(wù)而承擔的責任的規(guī)定比較籠統(tǒng)。因此，我國現(xiàn)行監(jiān)察立法應(yīng)對泄漏秘密內(nèi)容的情形和與之相對應(yīng)的責任做細化的規(guī)定，比如，根據(jù)泄漏的內(nèi)容或造成的后果來確定泄密的監(jiān)察人員應(yīng)承擔的相應(yīng)責任。有了這方面的細致規(guī)定，對監(jiān)察人員泄漏秘密內(nèi)容的責任追究會變得規(guī)范化。
第二，《欽定臺規(guī)》對職務(wù)回避規(guī)定的啟示?！稓J定臺規(guī)》規(guī)定了兩種職務(wù)回避的情形：一是監(jiān)察官員不得在政府其他部門兼職；二是御史處理本部門事務(wù)則應(yīng)回避，如《欽定臺規(guī)》中的“五城”規(guī)定，五城書吏、衙役若犯命案，本城官員一概回避，由巡城御史“咨調(diào)別城正指揮帶領(lǐng)本官書吏、仵作等前往相驗辦理。”
我國《行政監(jiān)察法》第十四條規(guī)定：“監(jiān)察人員辦理的監(jiān)察事項與本人或者其近親屬有利害關(guān)系的，應(yīng)當回避”。另外，《行政監(jiān)察法實施條例》第三十三條規(guī)定：“辦理監(jiān)察事項的監(jiān)察人員有下列情形之一的，應(yīng)當自行回避，被監(jiān)察人員以及與監(jiān)察事項有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織有權(quán)要求其回避：（一）是被監(jiān)察人員的近親屬的；（二）辦理的監(jiān)察事項與本人有利害關(guān)系的；（三）與辦理的監(jiān)察事項有其他關(guān)系，可能影響監(jiān)察事項公正處理的。”
參考《欽定臺規(guī)》關(guān)于職務(wù)回避的規(guī)定，我國監(jiān)察立法可擴大監(jiān)察人員職務(wù)回避的范圍：若監(jiān)察的事項較為重大，且該監(jiān)察事項涉及監(jiān)察機關(guān)或監(jiān)察人員，所涉及的監(jiān)察機關(guān)及監(jiān)察人員所在的監(jiān)察機關(guān)的所有工作人員都應(yīng)當回避，即由該監(jiān)察機關(guān)以外的監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員來辦理該監(jiān)察事項。
《欽定臺規(guī)》對我國巡視制度的借鑒
依《清朝文獻通考》中的“職官”的規(guī)定，十五道監(jiān)察御史的職責為“專掌風憲，以整綱紀為職。凡政事得失、官方邪正，有關(guān)國計民生之大利害者，皆得言之”。為了保證巡察“察吏安民”的目的，充分發(fā)揮巡察的職能，《欽定臺綱》對巡察官員在點差、差規(guī)、考核三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)做了繁瑣的規(guī)定。點差即慎重選任有品德與能力的官員；差規(guī)即巡察官員應(yīng)當遵守規(guī)定，按照程序辦理事務(wù)；考核即對巡察官員的業(yè)績進行評價。我國頒布的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》是開展巡視的主要依據(jù)。不過，該條例存在一些有待完善之處。為此，我國可參考《欽定臺規(guī)》中的立法設(shè)計與具體規(guī)定。
《欽定臺規(guī)》對巡察公開規(guī)定的啟示?！稓J定臺規(guī)》中的“六科”規(guī)定，出巡官員進入巡察地域，“入境3日內(nèi)，將御史出巡禁約及皇帝的有關(guān)敕諭謄黃刊刻，每一司道發(fā)10張，每一府州縣各發(fā)10張，遍示城鄉(xiāng)紳士人民。如不刊刻，不遍示，經(jīng)都察院舉劾，即以違旨論處。”御史出巡必須遍告百姓，形成地動山搖的輿論態(tài)勢，如此做法不但有利于出巡的監(jiān)察官員了解當?shù)孛袂椤l(fā)現(xiàn)監(jiān)察線索，而且便于政府與百姓對出巡官員的監(jiān)察工作進行監(jiān)督。
《欽定臺規(guī)》的上述規(guī)定為我國的巡視監(jiān)察立法提供了啟示和借鑒。我國巡視制度要實現(xiàn)懲治腐敗、正風肅紀的目的，應(yīng)當充分重視巡視公開制度，《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》中并沒有對此作出規(guī)定。因此，我國可確立全面徹底的巡視公開制度，將巡視工作的全部過程公開告知群眾。只有這樣，群眾才能充分了解巡視工作的內(nèi)容和方式，從而促使群眾積極響應(yīng)巡視工作并配合巡視工作。為此，該條例可做出如下規(guī)定：首先，巡視組在到達被巡視地區(qū)（單位）后，應(yīng)當在規(guī)定的期限內(nèi)，以各種形式進行宣傳，告知廣大群眾。告知的內(nèi)容應(yīng)當包括巡視工作的范圍和巡視組的職責、巡視組的辦公地點和聯(lián)系方式等。其次，巡視組應(yīng)當通過新聞發(fā)布會、廣播電視、報紙、微信、微博等形式，向社會發(fā)布巡視工作進展的具體情況。再次，巡視組應(yīng)當在巡視工作結(jié)束后，向社會公布處理意見和巡視的成果，使廣大群眾了解巡視工作的結(jié)果。
《欽定臺規(guī)》對巡察的程序性規(guī)定的啟示?！稓J定臺規(guī)》對巡察制度做了部門化的設(shè)計，即根據(jù)被巡察的機構(gòu)不同的工作職責，列出了巡察的重點工作，并對此制定了相應(yīng)的巡察程序。如對吏部的巡察以對京察、大計為監(jiān)察重點，《欽定臺規(guī)》中的“六科”規(guī)定，“凡各衙門京察冊籍于三月初五日前必須密封后送交吏科。吏科準吏部考功司移會，會同河南道（后改京畿道）各封門察核，凡應(yīng)移詢者，密封移詢，應(yīng)改正者，即行改正，屆時過堂，由吏科掌印給事中滿漢各1人，與河南道掌印滿漢御史赴吏部會同考察。京察時，吏部、都察院、吏科、河南道，一律封門閱冊，共同磨對，過堂考察畢，即行具奏。……大計時，河南道（后改京畿道）參與考察，大計冊內(nèi)考注優(yōu)等，而科道以貪酷指參，發(fā)審有據(jù)，則將該督撫一并治罪”。再如，對工部的巡察，“陜西道專司稽察工部事務(wù)。一切工程，凡工價在50 兩以上，物價在200兩以上的，皆由該處料估，啟奏到日，由陜西道御史會同工科復核，竣工后查銷，不府則參奏”?！稓J定臺規(guī)》通過對巡視工作的部門化設(shè)計，制定了繁瑣的監(jiān)察程序，對我國巡視制度的立法具有重要的參考價值。
一方面，《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》可對派出巡視組的黨組織的專項巡視內(nèi)容做出較明確的界定。該條例第十六條規(guī)定：“派出巡視組的黨組織可以根據(jù)工作需要，對重點人、重點事、重點問題或者巡視整改情況，開展機動靈活的專項巡視。”由于不同的人對“重點人、重點事、重點問題”有不同的理解，因而對“重點人、重點事、重點問題”進行界定是必要的。筆者認為，參考《欽定臺規(guī)》的相關(guān)規(guī)定，《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》可以依照不同部門的工作性質(zhì)和特點來確定巡視工作的重點，這樣可以使專項巡視工作變得常態(tài)化、規(guī)范化、制度化。
另一方面，《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》可對巡視工作的程序做出細化的規(guī)定。巡視工作人員全面履行職責，實現(xiàn)巡視的目的，應(yīng)當以一定的具體工作為抓手?！吨袊伯a(chǎn)黨巡視工作條例》第十八條規(guī)定：“巡視組依靠被巡視黨組織開展工作，不干預被巡視地區(qū)（單位）的正常工作，不履行執(zhí)紀審查的職責。”該條例第二十二條還規(guī)定：“巡視組進駐被巡視地區(qū)（單位）后，應(yīng)當向被巡視黨組織通報巡視任務(wù)，按照規(guī)定的工作方式和權(quán)限，開展巡視了解工作。”依照上述規(guī)定，我國巡視工作的抓手是通過各種途徑收集信息，再對信息予以核實、分析。而這意味著巡視組要承擔著繁重的工作。因此，對巡視工作的程序予以細化的規(guī)定，會大大提高巡視工作的效率。有鑒于此，《中國共產(chǎn)黨巡視條例》可對巡視工作人員采集信息的途徑以及采集、核實、分析信息的工作程序做出細致的規(guī)定。
清朝《欽定臺規(guī)》對懲治官吏腐敗、促進國家機器正常運行起到了積極作用。以史為鑒，清朝《欽定臺規(guī)》體現(xiàn)的廉政法律文化是我國加快監(jiān)察法治建設(shè)的源泉。全面、深入地研究該法規(guī)的立法思想，學習該法規(guī)的立法技術(shù)，對補充、完善我國的監(jiān)察立法制度無疑具有重要意義。我國應(yīng)從現(xiàn)實國情和立法現(xiàn)狀出發(fā)，通過批判地繼承《欽定臺規(guī)》的某些指導思想和具體規(guī)定，不斷豐富監(jiān)察立法的內(nèi)容。
（作者為河北民族師范學院法政系副教授）
責編 /王坤娜
