【摘要】非政府組織是社會(huì)結(jié)構(gòu)的一部分，它為國(guó)家的民主實(shí)踐打下社會(huì)基礎(chǔ)，而民主研究也將非政府組織作為一個(gè)觀察視角，從它的成長(zhǎng)及發(fā)展來(lái)判斷一個(gè)社會(huì)的民主狀況。要探討我國(guó)的非政府組織，也應(yīng)該將政治民主化作為研究背景，這樣才能夠更加準(zhǔn)確地判斷我國(guó)非政府組織未來(lái)的發(fā)展和完善方向。

【關(guān)鍵詞】非政府組織　成就　現(xiàn)狀　完善對(duì)策

【中圖分類(lèi)號(hào)】D632　　　 　　　【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

中國(guó)非政府組織發(fā)展成就

1949年新中國(guó)成立之后，我國(guó)政府制定了《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法》等法規(guī)，對(duì)合法、有益的社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行登記注冊(cè)，對(duì)不法社會(huì)團(tuán)體堅(jiān)決取締。經(jīng)過(guò)整頓之后，工會(huì)、婦聯(lián)、農(nóng)會(huì)、外交社團(tuán)、宗教性團(tuán)體等都在國(guó)家建設(shè)的各方面發(fā)揮了積極作用。但從反右開(kāi)始一直到文革結(jié)束之前，我國(guó)的社團(tuán)發(fā)展基本處于停滯甚至是倒退消亡狀態(tài)，文化大革命時(shí)期基本所有的民間社團(tuán)都被迫停止了活動(dòng)。

文革結(jié)束后，我國(guó)的社團(tuán)活動(dòng)才開(kāi)始復(fù)蘇，而改革開(kāi)放成為我國(guó)非政府組織發(fā)展的背景。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，一些利益主體為了在市場(chǎng)中獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)而聯(lián)合起來(lái)成立了商會(huì)或行業(yè)協(xié)會(huì)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之下，一批人富足起來(lái)，他們關(guān)注自身價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，希望自己能夠擔(dān)負(fù)起一定的社會(huì)責(zé)任，這種需求也成為非政府組織發(fā)展的催化劑。受?chē)?guó)家政策影響，之后我國(guó)的經(jīng)濟(jì)團(tuán)體、學(xué)術(shù)團(tuán)體以及社會(huì)公益團(tuán)體等獲得快速發(fā)展。

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)的非政府組織在數(shù)量上一直呈上升態(tài)勢(shì)。除了登記數(shù)量不斷增多外，我國(guó)非政府組織的功用也逐漸顯現(xiàn)，它獨(dú)立于其他政治或經(jīng)濟(jì)主體，希望通過(guò)自身的努力來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平等價(jià)值意義，它們通過(guò)社會(huì)運(yùn)動(dòng)來(lái)推動(dòng)政治改革，我國(guó)近年來(lái)的政府職能轉(zhuǎn)變就與非政府組織功用發(fā)揮有密切關(guān)系。此外，經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，我國(guó)的非政府組織在內(nèi)部管理上也逐漸規(guī)范，如一些非政府組織建立了會(huì)員代表大會(huì)制度，有一套完善的選舉程序；在決策機(jī)制方面，基于扁平化的組織結(jié)構(gòu)，組織成員都有機(jī)會(huì)參與決策；許多非政府組織都成立有理事會(huì)，確保組織決策、項(xiàng)目的執(zhí)行。

非政府組織在中國(guó)民主政治發(fā)展中的作用

首先，非政府組織發(fā)揮協(xié)調(diào)各方利益的功用，促成民主決策。從某種意義上說(shuō)，民主體現(xiàn)為各方利益的均衡與權(quán)力的制約，從這一角度看，民主的過(guò)程也就是一個(gè)表達(dá)利益訴求并整合各方利益的過(guò)程，即在不同的利益訴求中尋求一個(gè)平衡點(diǎn)，兼顧各方。在社會(huì)公共事務(wù)的利益決策中，最為重要的便是協(xié)調(diào)不同利益群體的關(guān)系，保證各方利益都能公平的實(shí)現(xiàn)，而非政府組織便為這一目標(biāo)而不斷努力，保證決策機(jī)制的公平。社會(huì)各方也正是有一定的利益訴求才催生出非政府組織。在非政府組織平臺(tái)，各方利益獲得表達(dá)渠道，保證利益訴求的多元化，同時(shí)，非政府組織將各種利益訴求聚合起來(lái)，也簡(jiǎn)化了民主過(guò)程，提升了民主決策的效率。

其次，非政府組織為公民參與提供一個(gè)廣闊的平臺(tái)。社會(huì)民主的一個(gè)重要體現(xiàn)便是公民參與，公民參與社會(huì)公共決策的廣度和深度是衡量國(guó)家民主程度的指標(biāo)。非政府組織有效聚合各方力量，不斷吸收公民參與，擴(kuò)大自身影響力，促使更多的公民參與到社會(huì)公共事務(wù)管理之中，這一過(guò)程便擴(kuò)大了公民參與范圍，并使之發(fā)揮影響力。在一些影響較大的社會(huì)公共事件中，一些非政府組織為了提升參與能力而進(jìn)行聯(lián)盟，彼此互通資源。非政府組織分工細(xì)致且有深入群眾的優(yōu)勢(shì)，因此它們通過(guò)圖片展覽、報(bào)告會(huì)等形成開(kāi)展宣傳活動(dòng)，能夠最大程度地吸引群眾參與。在非政府組織的影響下，大眾積極參與非政府組織舉辦的各種活動(dòng)，并通過(guò)報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體渠道表達(dá)自己的利益訴求，支持非政府組織行動(dòng)，這便形成了社會(huì)公共事件中民眾的廣泛參與。

最后，非政府組織的蓬勃發(fā)展還能夠增強(qiáng)公民的民主意識(shí)。美國(guó)政治學(xué)家羅伯特·達(dá)爾認(rèn)為獨(dú)立社團(tuán)是提升公民民主意識(shí)的重要工具，獨(dú)立社團(tuán)是民眾獲得相關(guān)信息的平臺(tái)，在社團(tuán)中，公民通過(guò)展開(kāi)討論和協(xié)商，提升了自身的政治參與能力。非政府組織便是一種獨(dú)立社團(tuán)，它能夠起到喚醒公民政治主體意識(shí)的功能，讓公民更加重視維護(hù)自身的權(quán)益，積極參與到社會(huì)公共決策的討論之中。

制約我國(guó)非政府組織發(fā)展的因素

非政府組織發(fā)展的制度障礙。首先，我國(guó)對(duì)非政府組織實(shí)施的是雙重管理模式，一方面，在注冊(cè)登記之時(shí)，非政府組織需要受管理機(jī)關(guān)約束，我國(guó)非政府組織準(zhǔn)入門(mén)檻較高，這導(dǎo)致一些缺乏資金和背景的弱勢(shì)群體無(wú)法注冊(cè)維護(hù)自身利益的組織。另一方面登記注冊(cè)的非政府組織在具體開(kāi)展活動(dòng)過(guò)程中還需要接受業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)的管理，缺乏自由性，這導(dǎo)致非政府組織難以開(kāi)展活動(dòng)。其次，我國(guó)缺乏政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)公共服務(wù)的相關(guān)制度，這限制了非政府組織參與社會(huì)公共服務(wù)的廣度和深度，也不利于非政府組織提升提供公共服務(wù)的能力。最后，我國(guó)針對(duì)非政府組織的稅收減免制度不完善，盡管我國(guó)有企業(yè)公益捐助免稅規(guī)定，但非政府組織的收入免稅問(wèn)題卻一直沒(méi)有得到有效解決，這也打擊了非政府組織發(fā)展的積極性。

非政府組織政治發(fā)展功能不足。成熟的非政府組織應(yīng)該積極在社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域發(fā)揮功能，而且非政府組織的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)服務(wù)功能還能夠?yàn)槠涿裰髡喂δ艿陌l(fā)揮提供物質(zhì)基礎(chǔ)。但在實(shí)際的發(fā)展過(guò)程中，非政府組織的這些功能并非都能夠得到發(fā)揮。以政治發(fā)展功能為例，非政府組織大都有監(jiān)督政府權(quán)力的功能，并以此促進(jìn)政治民主改革，帶來(lái)社會(huì)進(jìn)步，但在這一過(guò)程中，非政府對(duì)政府部門(mén)的監(jiān)督往往引起政府的敵視，進(jìn)而政府利用權(quán)力壓制非政府組織發(fā)展，如馬來(lái)西亞前總理馬哈蒂爾便認(rèn)為本國(guó)的非政府組織受?chē)?guó)外勢(shì)力操控，并仇視國(guó)外非政府組織對(duì)馬來(lái)西亞的援助。

我國(guó)的非政府組織在功能發(fā)展上與中國(guó)的社會(huì)發(fā)展密切相關(guān)，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的時(shí)代，非政府組織也更多的是發(fā)揮它的經(jīng)濟(jì)功能，在經(jīng)濟(jì)改革之后國(guó)家進(jìn)行社會(huì)改革，非政府組織便也將重心轉(zhuǎn)移到社會(huì)功能發(fā)揮上。在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)與社會(huì)改革之后，我國(guó)政府才進(jìn)行政治改革，但相對(duì)于鼓勵(lì)非政府組織發(fā)揮經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展功能，我國(guó)政府對(duì)非政府組織的政治發(fā)展功能則持保留態(tài)度，并進(jìn)行一定限制。政府方面認(rèn)為在政治改革沒(méi)有完備之前，非政府組織過(guò)早發(fā)揮政治發(fā)展功能會(huì)對(duì)現(xiàn)有體制造成沖突，因此，我國(guó)的非政府組織在政治發(fā)展功能上存在不足。除了政府限制之外，非政府組織自身缺乏獨(dú)立性，也不利于政治發(fā)展功能的發(fā)揮。

非政府組織社會(huì)認(rèn)同度不高。政府的信任以及公眾的認(rèn)可是非政府組織存在和發(fā)展的必要條件。但在我國(guó)，政府出于自身權(quán)益的維護(hù)和維穩(wěn)工作的需要而并不信任非政府組織，并對(duì)它采取了一定的控制政策，這削弱了非政府組織在群眾中的影響力。公眾認(rèn)可度不高甚至是不認(rèn)可極有可能讓非政府組織遭受致命打擊。此外，我國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展模式使得公民自主意識(shí)不強(qiáng)，過(guò)度依賴(lài)政府來(lái)解決問(wèn)題，缺乏志愿參與意識(shí)，沒(méi)有借助非政府組織力量的意識(shí)與習(xí)慣。而我國(guó)非政府組織活動(dòng)范圍小、影響力不大也讓大眾對(duì)之了解較少，難以獲得公眾認(rèn)可。

促進(jìn)我國(guó)非政府組織發(fā)展的策略

第一，改進(jìn)官方對(duì)非政府組織的領(lǐng)導(dǎo)與支持。我國(guó)非政府組織的現(xiàn)代化發(fā)展并不成熟，因此需要黨加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。但同時(shí)黨應(yīng)該意識(shí)到領(lǐng)導(dǎo)并非控制，而是要為非政府組織提供更多的服務(wù)，為此，黨組織需要與非政府組織建立聯(lián)系機(jī)制，如探索黨委領(lǐng)導(dǎo)的非政府組織領(lǐng)導(dǎo)體制，這不僅能夠鞏固中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，讓黨組織了解我國(guó)非政府組織的發(fā)展情況，同時(shí)也能夠規(guī)范非政府組織發(fā)展，保證組織行為的規(guī)范性。除了黨組織要加強(qiáng)對(duì)非政府組織的領(lǐng)導(dǎo)之外，政府要積極完善自身的購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)制度和稅收制度，為非政府組織發(fā)展提供更多政策性支持，為此政府需要制定出購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的項(xiàng)目，并制定預(yù)算，規(guī)范購(gòu)買(mǎi)流程，制定監(jiān)督評(píng)價(jià)體系等。政府對(duì)非政府組織的稅收政策應(yīng)該包含兩個(gè)部分，一是對(duì)非政府組織本身制定一些稅收優(yōu)惠，二是對(duì)捐贈(zèng)者個(gè)體制定稅收優(yōu)惠政策。

第二，均衡非政府組織各項(xiàng)職能發(fā)揮。我國(guó)非政府組織在功能發(fā)揮上存在政治功能不足的問(wèn)題。隨著我國(guó)全面改革的深化，政府應(yīng)該繼續(xù)支持它經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展功能的發(fā)揮，同時(shí)也應(yīng)該放開(kāi)對(duì)非政府組織政治發(fā)展功能的控制。尤其是要注重發(fā)展非政府組織在權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域的作用，進(jìn)入社會(huì)轉(zhuǎn)型期后，我國(guó)各方矛盾凸顯，民間維權(quán)行動(dòng)不斷發(fā)生，人們對(duì)社會(huì)公平正義價(jià)值的追求更是前所未有，政府應(yīng)該正視非政府組織對(duì)政府部門(mén)的批評(píng)，這并非反政府，而是希望借由輿論力量促使政府做出改進(jìn)，讓社會(huì)更加民主公平，從而促進(jìn)社會(huì)和諧。

第三，完善非政府組織法律體系。改革開(kāi)放之后，我國(guó)確立了非政府組織的“法人”資質(zhì)，并明確了非政府組織立法“寬入口、嚴(yán)監(jiān)管”的原則，但在具體實(shí)施中卻變成了準(zhǔn)入門(mén)檻高、管理不完善，如在《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》中，要求全國(guó)性的社團(tuán)必須有10萬(wàn)以上的活動(dòng)資金，且對(duì)會(huì)員總數(shù)有要求，在《基金會(huì)管理?xiàng)l例》中，要求全國(guó)性的公募基金會(huì)必須有不低于800萬(wàn)人民幣的原始基金。這些過(guò)高的準(zhǔn)入門(mén)檻造成弱勢(shì)群體無(wú)法注冊(cè)非政府組織維權(quán)或進(jìn)行公益性活動(dòng)，而已經(jīng)成立的非政府組織由于缺乏法律監(jiān)管而出現(xiàn)謀私利等違法違規(guī)行為。所以，我國(guó)還需要完善現(xiàn)有的非政府組織立法體系。在立法過(guò)程中，首先要保證公民合法的結(jié)社自由權(quán)，使之能夠代表民間利益。其次，立法應(yīng)該適當(dāng)降低非政府組織的準(zhǔn)入門(mén)檻，鼓勵(lì)公民參與非政府組織建設(shè)。最后在立法上可以對(duì)非政府組織的法人進(jìn)行立法，加強(qiáng)對(duì)非政府組織的監(jiān)督。

（作者為金陵科技學(xué)院副教授）

責(zé)編 /許國(guó)榮（實(shí)習(xí)）