在構(gòu)建治理能力測評理論模式過程中，我們主要遵循了全面性、系統(tǒng)性、敏感性、可比性、可操作性和動態(tài)性六個(gè)基本原則。以用最適宜的指標(biāo)來客觀評價(jià)治理能力為導(dǎo)向，以我國地市一級目前所處的發(fā)展階段和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際為前提，以“善治”理念為指導(dǎo)，在借鑒新古典宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)、福利經(jīng)濟(jì)學(xué)、現(xiàn)代財(cái)政學(xué)和公共選擇經(jīng)濟(jì)學(xué)基本理論基礎(chǔ)上，搭建了保障能力、調(diào)控能力、財(cái)政能力、參與能力四個(gè)一級指標(biāo)及養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率、人均財(cái)政收入、財(cái)政收入增長能力等衡量四個(gè)一級指標(biāo)的共七個(gè)二級指標(biāo)構(gòu)成的評價(jià)指標(biāo)體系。同時(shí)，在指標(biāo)數(shù)據(jù)選取方面，又是充分建立在數(shù)據(jù)的可得性之基礎(chǔ)上，具體選擇的指標(biāo)數(shù)據(jù)說明如下。

保障能力。社會保障被視為人類社會文明的重要標(biāo)志之一。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，完善的社會保障制度，不僅能夠使人們在年老、生病、失業(yè)、工傷、生育等特殊時(shí)期得到應(yīng)有的扶持和幫助，而且能夠大大降低人們對于未來的不確定性預(yù)期，使人們的消費(fèi)、投資（包括人力資本投資）等經(jīng)濟(jì)社會行為更加理性、更具有可持續(xù)性。結(jié)合數(shù)據(jù)可得性，我們選擇了以各地市的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率（城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)在非農(nóng)業(yè)人口數(shù)中占比）、基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保率（城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)在非農(nóng)業(yè)人口數(shù)中比）、失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率（失業(yè)保險(xiǎn)參保人數(shù)在非農(nóng)業(yè)人口數(shù)中占比）來綜合反映各地市的保障能力。

調(diào)控能力。作為宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)四大要素之一的宏觀調(diào)控，被視為政府部門治理國家和社會的重要工具之一。1997年東南亞金融危機(jī)爆發(fā)后，中央開始實(shí)行穩(wěn)健的貨幣政策，不僅打消了以索羅斯為首的國際投機(jī)者試圖“炒作”中國的野心，同時(shí)也有效地避免了大規(guī)模經(jīng)濟(jì)衰退在國內(nèi)的出現(xiàn)。2008年席卷全球的經(jīng)濟(jì)危機(jī)來勢洶洶，在國際市場需求大幅萎縮、全球經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷的情況下，中央通過制定和實(shí)施積極的財(cái)政政策，全面拉動內(nèi)需，使得中國的經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了V形反轉(zhuǎn)。這些都充分地體現(xiàn)了中國政府部門具備良好的宏觀調(diào)控能力的重要性。尤其需要指出，由全能型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，是以“善治”為核心的治理理論的重要理念之一，也是當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)型的核心和重點(diǎn)。在這一轉(zhuǎn)型過程中，作為間接干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會工具的宏觀調(diào)控，其不可替代的地位和作用較之前也更為突顯。當(dāng)然，一般來說， 財(cái)政政策和貨幣政策，是政府實(shí)施調(diào)控時(shí)所采取的兩個(gè)主要的工具，而諸如物價(jià)水平、經(jīng)濟(jì)增速乃至增長水平等，均在一定程度上反映了政府調(diào)控的結(jié)果。進(jìn)一步而言，從這兩個(gè)主要的政策工具來看，因利率調(diào)整多是基于全國層面的，所以貨幣政策，更多時(shí)候?yàn)橹醒雽用嫠扇?。在省、市、縣等地方層面，政府部門主要還是通過實(shí)施財(cái)政政策來“干預(yù)”經(jīng)濟(jì)社會的運(yùn)行。也正因此，在調(diào)整后的中國地方治理能力評價(jià)體系中，我們選擇以各地市的人均財(cái)政收入水平，來衡量各地市的調(diào)控能力。

財(cái)政能力。不斷提高政府部門的公共服務(wù)能力和水平，是實(shí)現(xiàn)以“善治”為核心的國家和社會治理的關(guān)鍵因素之一。已有的研究成果表明，政府部門提供公共服務(wù)的能力和水平的高低，主要取決其自身所具有的財(cái)政能力。一般來說，衡量政府部門財(cái)政能力高低，有兩個(gè)最為核心的因素必須予以考慮：一是財(cái)政收入的增長能力；二是財(cái)政收支平衡能力。自分稅制改革以后，中央和地方的財(cái)權(quán)關(guān)系逐漸厘清，在這種背景下，地方政府部門的日常財(cái)政收支，更主要地依靠本級政府部門自行解決。為此，我們選擇了以各地市的財(cái)政收入增長能力、財(cái)政收支平衡能力來予以綜合反映，并進(jìn)一步選擇以各地市的公共財(cái)政預(yù)算收入年度增長率和公共財(cái)政預(yù)算收支年度平衡率來分別代表上述兩個(gè)指標(biāo)。需要說明的是，財(cái)政收支平衡能力是逆向指標(biāo)，即其數(shù)值越大，反映的財(cái)政收支平衡能力越低。而關(guān)于公共財(cái)政預(yù)算收入年度增長率和公共財(cái)政預(yù)算收支年度平衡率的計(jì)算公式，則分別如下：

公共財(cái)政預(yù)算收入年度增長率=(本年公共財(cái)政預(yù)算收入-上年公共財(cái)政預(yù)算收入)/上年公共財(cái)政預(yù)算收入×100%

公共財(cái)政預(yù)算收支年度平衡率=|本年公共財(cái)政預(yù)算收入-本年公共財(cái)政預(yù)算支出|/本年公共財(cái)政預(yù)算收入×100%

參與能力。2009年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者之一、公共選擇學(xué)派代表人物埃莉諾·奧斯特羅姆教授在對傳統(tǒng)集體行動理論進(jìn)行批判的基礎(chǔ)上，集中探討了一群相互依賴的個(gè)體如何自發(fā)地組織起來進(jìn)行自主治理，并且成功地克服了“集體行動的困境”。自此以后，公共物品和服務(wù)的供給、公共事務(wù)的管理必須依靠政府部門才會更有效率這一傳統(tǒng)論斷逐漸被越來越多的個(gè)案和事實(shí)所打破，群眾參與、群眾自治的重要性也逐漸在社會各個(gè)領(lǐng)域得到了應(yīng)有的重視。同時(shí)，以“善治”為核心的治理理論之所以能夠最初形成，也與群眾參與治理的重要性逐漸在學(xué)術(shù)界得到應(yīng)有的重視有著莫大的關(guān)系。結(jié)合曼庫爾·奧爾森教授對“集體行動”和“集團(tuán)”所下的定義，并以集中突出和強(qiáng)調(diào)關(guān)于治理的“能力”為導(dǎo)向，以數(shù)據(jù)可得性為參考，我們選擇以各地市的公共管理和社會組織（為便于論述，簡稱“公共部門”）從業(yè)人數(shù)在年末單位從業(yè)人數(shù)中的占比來反映各地市的參與能力。

指標(biāo)權(quán)重的設(shè)定方法與結(jié)果

在權(quán)重系數(shù)調(diào)節(jié)的具體操作上，我們采取有事先提示的專家調(diào)研法，即邀請社會保障、宏觀經(jīng)濟(jì)、財(cái)政學(xué)、公共管理四個(gè)領(lǐng)域的專家學(xué)者各8名，以及16名在重要崗位上任職的東北三省地市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級地區(qū)的黨政干部，讓他們分別給各指標(biāo)打分，并且明確告知他們要更多地考慮以“善治”為核心的治理理念及東北地區(qū)各地市現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際。指標(biāo)權(quán)重的計(jì)分方法是：我們列出待賦權(quán)重的指標(biāo)，要求他們對同一層級的指標(biāo)進(jìn)行兩兩比較（如果專家認(rèn)為甲指標(biāo)比乙指標(biāo)重要，那么就給甲指標(biāo)計(jì)1分，乙指標(biāo)不計(jì)分）。在這一過程中，一個(gè)指標(biāo)“打敗”其它指標(biāo)的次數(shù)越多，所得的分?jǐn)?shù)就越高。當(dāng)然，這樣的打分工作是在一、二級指標(biāo)層面同時(shí)展開（在開展下一輪打分工作前，我們都將每個(gè)指標(biāo)在上一輪打分中所得的平均得分告知打分者，以供其參考）。將這樣的打分工作進(jìn)行五輪后，我們將各指標(biāo)在每輪中的得分相加，再進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，就得到了各指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)（見圖1）。