【摘要】從嚴(yán)治吏的態(tài)勢(shì)下，如何重新有效激活干部干事創(chuàng)業(yè)的內(nèi)在積極性成為新的難題。政府轉(zhuǎn)變職能改革創(chuàng)新，設(shè)計(jì)更為合理的制度為黨員干部減負(fù)減壓，在當(dāng)下的中國(guó)有廣闊的利用空間和現(xiàn)實(shí)意義。

【關(guān)鍵詞】官僚體系   運(yùn)轉(zhuǎn)動(dòng)力   減負(fù)    【中圖分類號(hào)】D602    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體執(zhí)政以來，中國(guó)掀起了前所未有過的反腐風(fēng)暴。中共中央、中紀(jì)委等部門頒布了一系列從嚴(yán)治吏的規(guī)章，整治的范圍不僅包括各種形式的犯罪、違法和違紀(jì)行為，更包括了長(zhǎng)期以來盛行于中國(guó)官場(chǎng)并推動(dòng)其運(yùn)轉(zhuǎn)的“潛規(guī)則”。伴隨著大批官員的鋃鐺入獄或紀(jì)律處罰，政治紀(jì)律和政治規(guī)矩一再被強(qiáng)調(diào)，中國(guó)官場(chǎng)原有的動(dòng)力機(jī)制和運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯，都面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。在從嚴(yán)治吏之下，中國(guó)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)的積極性如何調(diào)動(dòng)，如何保持國(guó)家體制在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，已經(jīng)成為一個(gè)必須重新思考和解決的問題。

中國(guó)官僚體系：運(yùn)轉(zhuǎn)動(dòng)力來自何方

中國(guó)的官僚體系既不同于傳統(tǒng)的文官體系，又與歐美等西方國(guó)家的現(xiàn)代官僚制存在極大的差異。不同的政治制度和意識(shí)形態(tài)，必定要賦予職官制度鮮明的中國(guó)特色，其整體性、系統(tǒng)性的特征體現(xiàn)在如下兩個(gè)方面。

首先，中國(guó)是一個(gè)以公有制為主體的國(guó)家，絕大多數(shù)資源掌控在各級(jí)政府手中，政府一直是推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要力量。1978年以來的改革開放，雖然在最初的10年里，一直堅(jiān)持以兩個(gè)向度的權(quán)力下放為重點(diǎn)，但是不論是以“黨政分開”、“政企分開”為特征的橫向放權(quán)，還是以設(shè)置特區(qū)、計(jì)劃單列城市等為特征的縱向放權(quán)，都沒有改變中國(guó)政府的權(quán)力類型，因而也不可能改變中國(guó)30余年改革發(fā)展一直為政府所主導(dǎo)這樣一個(gè)基本事實(shí)。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制背景下啟動(dòng)改革，由政府擔(dān)當(dāng)主要推動(dòng)者幾乎是必然的選擇。但是政府主導(dǎo)下的市場(chǎng)化改革的主要目標(biāo)之一，理應(yīng)是造就經(jīng)濟(jì)自主發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制和社會(huì)自我管理的自治機(jī)理。只有如此，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力才能由政府推動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)樵谔囟ㄖ贫润w制下的自我驅(qū)動(dòng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府職能的真正減負(fù)。然而，令人遺憾的是，經(jīng)歷了30余年的改革，中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了高速增長(zhǎng)，但卻沒有打造出經(jīng)濟(jì)自主發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理仍主要依賴政府的推動(dòng)。

其次，在中國(guó)如此廣袤的空間范圍內(nèi)，國(guó)家治理必須在保持全國(guó)行政、司法的統(tǒng)一性與顧及不同地方的差異性之間的平衡上耗費(fèi)大量的精力。中央在強(qiáng)調(diào)全國(guó)一盤棋，強(qiáng)調(diào)整體、全局利益的首要性的同時(shí)，也不能不允許地方保持適度的自主性和靈活性。對(duì)地方采取變通方式執(zhí)行國(guó)家相關(guān)法令、政令的情況，有時(shí)也只能睜一眼閉一眼，這是造成各級(jí)官場(chǎng)灰色地帶和滋生潛規(guī)則的重要誘因。

政府職能的超負(fù)荷承載，其運(yùn)轉(zhuǎn)自然需要更有利的動(dòng)力機(jī)制。在當(dāng)前的體制架構(gòu)下，來自權(quán)力頂層的推動(dòng)力必然要經(jīng)過層層過濾，傳導(dǎo)到末梢時(shí)又難免走樣和弱化，其體制運(yùn)行內(nèi)部動(dòng)力的生成顯然要更加困難。在改革開放之前，承襲新中國(guó)成立初期意識(shí)形態(tài)強(qiáng)大的動(dòng)員能力，依靠各級(jí)黨組織和黨員干部普遍的內(nèi)在自覺，中央政府尚能在全國(guó)范圍內(nèi)令行禁止。但是1978年之后，隨著意識(shí)形態(tài)以及社會(huì)整合能力的弱化和市場(chǎng)化改革的不斷深入，各級(jí)政府積極運(yùn)作的動(dòng)力來源和生成機(jī)理都產(chǎn)生了重大變化。地方發(fā)展、部門利益、財(cái)政收入、政績(jī)?cè)u(píng)估，個(gè)人致富的渴望等，與來自上級(jí)權(quán)力系統(tǒng)的壓力一道，都逐漸成為推動(dòng)中國(guó)各級(jí)政府高速運(yùn)轉(zhuǎn)、積極作為的動(dòng)力。

從嚴(yán)治吏之下，如何重建政府運(yùn)轉(zhuǎn)動(dòng)力機(jī)制

尋租機(jī)會(huì)的獲得雖然在特定的情況下一度成為某些地方政府和官員積極作為的一個(gè)動(dòng)因，但對(duì)社會(huì)的長(zhǎng)期健康發(fā)展來說，顯然是有害的。它不僅會(huì)扭曲中國(guó)市場(chǎng)化建設(shè)，使現(xiàn)代化進(jìn)程走向歧路，更會(huì)將社會(huì)推向嚴(yán)重撕裂的兩極化境地，危害執(zhí)政黨執(zhí)政的合法性，毒化整個(gè)官場(chǎng)和社會(huì)風(fēng)氣。因此，重申政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，杜絕各種違規(guī)現(xiàn)象，嚴(yán)肅打擊官場(chǎng)腐敗行為，無論怎么看都是具有長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略眼光的舉措。問題是，在清除官場(chǎng)潛規(guī)則和各種腐敗行為的同時(shí)，如何重建政府運(yùn)轉(zhuǎn)的動(dòng)力機(jī)制？

十八屆四中全會(huì)通過了全面推進(jìn)依法治國(guó)的決定，目的就是希望將國(guó)家治理納入法治化的軌道。與1980年代改革之初的粗放式放權(quán)不同，今后的政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的關(guān)系，中央與地方的權(quán)力和義務(wù)分配，都需要盡早進(jìn)入立法進(jìn)程，納入明確的法律調(diào)整范疇。惟其如此，才能最大限度地壓縮官場(chǎng)潛規(guī)則滋生的空間，將權(quán)力任性和隨意所造成的危害控制在更小的范圍內(nèi)，才能建立起推動(dòng)各級(jí)政府和官員依法作為的可持續(xù)的動(dòng)力機(jī)制。

對(duì)當(dāng)下的中國(guó)而言，改革仍然是未竟的事業(yè)。改革不僅意味著對(duì)現(xiàn)有利益格局的調(diào)整，還意味著在很多時(shí)候不得不突破既定的法律、制度和政策框架。從30多年改革的經(jīng)驗(yàn)看，這種突破大多都是在地方率先完成的。地方和基層政府的積極作為，本就是中國(guó)改革事業(yè)的重要特征之一，在今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間里，也不可能指望類似的突破都首先由中央來實(shí)現(xiàn)。因此，在強(qiáng)調(diào)全面依法治國(guó)、遵守政治紀(jì)律和政治規(guī)矩的同時(shí)，仍有必要鼓勵(lì)地方各級(jí)政府大膽嘗試、積極創(chuàng)新，有必要通過設(shè)置特區(qū)、試點(diǎn)等方式，保護(hù)地方政府和官員努力作為的積極性。

各級(jí)政府的工作態(tài)度，在很多程度上取決于其行政主官。調(diào)動(dòng)政府和官員工作的積極性，關(guān)鍵是要調(diào)動(dòng)各級(jí)行政主官的積極性。應(yīng)該看到，在中國(guó)現(xiàn)有干部制度中，各級(jí)政府的行政主官承擔(dān)著太多的責(zé)任，但其級(jí)別和與之相對(duì)應(yīng)的薪酬收入，卻與其他干部沒有差別。在現(xiàn)有的任用制度不能做出根本性調(diào)整之前，將各級(jí)政府黨政一把手單列出來，提高其工薪或津貼，使之能夠得到與其承擔(dān)的責(zé)任相對(duì)應(yīng)的待遇，應(yīng)該是一項(xiàng)可行的政策選擇。

官僚制是現(xiàn)代國(guó)家行政管理的應(yīng)有之義，其自身運(yùn)轉(zhuǎn)動(dòng)力不足是普遍的現(xiàn)象。增強(qiáng)其運(yùn)轉(zhuǎn)動(dòng)力，不僅依賴于更為合理的制度設(shè)計(jì)，也需要不斷引入外部監(jiān)督所形成的壓力。不論是輿論監(jiān)督，還是公民監(jiān)督，都可以轉(zhuǎn)化成為督促政府努力工作、積極作為的動(dòng)力。同時(shí)，國(guó)家職能的轉(zhuǎn)變和減負(fù)，引入社會(huì)組織、公民團(tuán)體來參與和分擔(dān)國(guó)家的部分職能，都是克服官僚病的有效手段。所有的這些，在當(dāng)下的中國(guó)顯然都有廣闊空間，有待于通過制度創(chuàng)新等方式來加以利用。

（作者分別為中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院院長(zhǎng)，教授、博導(dǎo)；中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授）

【參考文獻(xiàn)】

①《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，人民網(wǎng)，2014年10月29日。

責(zé)編/申唯佳   美編/李祥峰

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