2. PFI制度

由于泡沫經(jīng)濟的破滅，日本從1991年起進入持續(xù)十年的經(jīng)濟低迷期。受之影響，之前開展的以民營化和民間委托為核心的“將民間活力導入公共服務領域”的改革也隨之陷入停滯狀態(tài)。為了打破這一僵局，日本在借鑒英國PFI（Private Finance Initiative）制度的基礎上，于1999年推出《利用民間活力等以促進公共設施建設之法律》（通稱PFI法），從而激活并創(chuàng)新日本政府購買服務制度。PFI法頒布后第2年，日本時任首相隨即頒布該制度的基本方針并成立“內(nèi)閣府民間資金等活用事業(yè)推進室”，責令其制定有關操作流程、風險分擔、VFM（Value For Money）、合同方式以及監(jiān)管體制等方面的實施細則。

概括而言，PFI法堅持以效率性、公平性、透明性、客觀性以及合同主義為基本原則，允許政府部門充分利用社會力量在資金、管理以及技術等方面的優(yōu)勢，通過“性能發(fā)包”和“項目融資”的方式將公共設施等的設計、建設、維護以及管理運營等業(yè)務一攬子外包給由不同企業(yè)等組成的“特定目的公司”（Special Purpose Company）。作為承接主體的特定目的公司可以通過服務購買型、獨立核算型或者混合型項目模式，采取BTO（Build Transfer Operate）、BOT（Build Operate Transfer）、BOO（Build Operate Own）、RO（Rehabilitate Operate）等方式實施項目。而作為購買主體的政府部門必須事先制定購買服務的內(nèi)容和質(zhì)量要求并實施監(jiān)管。

截至2015年3月末，日本PFI項目總數(shù)已達到45，015件，項目資金累計高達489億日元［5］，基本實現(xiàn)以最少的經(jīng)費獲得最大的效果、構建政府與社會力量之間的合作伙伴關系以及激活經(jīng)濟并創(chuàng)造新型產(chǎn)業(yè)等政策目的。

3.指定管理者制度

由于PFI法中有關“公共設施等”的規(guī)定與原地方自治法中有關“公共設施”的規(guī)定存在沖突，同時鑒于市民對于公共設施需求呈現(xiàn)出多樣化和專業(yè)化之趨勢，日本政府于2003年修訂地方自治法，廢除“公共設施委托管理制度”并創(chuàng)設“指定管理者制度”（Designated Manager System for Public Facilities），以此消除制度非整合性問題并借助社會力量提升公共設施的管理效率。

在新制度下，各地方自治體可以自行制定條例，對作為承接主體（指定管理者）的遴選方式、遴選基準、外包年限、外包范圍、外包質(zhì)量要求以及其他必要事項進行詳細規(guī)定。需指出的是，作為獨具日本特色的行政行為之一的“指定”，不同于與普通民事合同，無需按照地方自治法中有關契約合同的規(guī)定采取競標方式選定承接主體。不過，為了實現(xiàn)妥善且高效的公共設施管理，地方自治體必須通過條例明確承接主體的遴選方式和基準，同時指定行為本身必須得到議會許可方能生效。

與舊制度相比，指定管理者制度呈現(xiàn)出以下幾個特征：首先，承接主體從原有的政府部門和準政府部門擴大至包括NPO（非營利組織）和私營企業(yè)在內(nèi)的“法人及其他團體”；其次，地方自治體可以根據(jù)各個公共設施的目的或實際情況，通過制定條例自主設定外包年限（其中5年期限占56%）；再次，地方自治體有權通過“指定”將公共設施的管理權限外包給承接主體，同時還可根據(jù)條例規(guī)定將公共設施的使用許可權限委托給承接主體。最后，地方自治體有權允許承接主體收取一定的設施使用費用。而關于承接主體所需管理費用，可以采取“收取設施使用費用”、“由政府部門全額撥款”以及“政府撥款與費用收取相結合”這三種方式。

此外，承接主體在每年度末必須向政府部門提交管理業(yè)務報告書以接受監(jiān)管。同時，地方自治體的首長或第三方機構（合議制機構）可以隨時要求承接主體就某項管理業(yè)務或財務會計業(yè)務提交報告書或派人進行實地調(diào)查，如果從中發(fā)現(xiàn)問題可對承接主體提出改善要求甚至撤銷其指定管理者資格。根據(jù)日本總務省的最新統(tǒng)計，截至2012年4月1日，日本共有73，476座公共設施被納入指定管理者項目，其中約30%的承接主體為NPO法人、學校法人、醫(yī)療法人和股份制公司等社會力量［6］。

4.市場檢驗制度

鑒于民間委托制度、PFI制度以及指定管理者制度在適用范圍上的局限性，日本政府在2004年制定《規(guī)制改革與民間開放推進3年計劃》之后，隨即對英國的“強制競爭招標制度”展開調(diào)查并于翌年實施實驗性改革。在此基礎上，日本政府于2006年出臺《通過導入競爭以實現(xiàn)公共服務改革之法律》（通稱“市場檢驗法”）。

所謂市場檢驗（Market Testing），是指就行政機關向國民提供的公共服務或其他有助于增進公共利益的行政業(yè)務（廣義公共服務），“官”（政府部門等）與“民”（社會力量）基于平等立場展開競爭投標，在價格和質(zhì)量方面均最具優(yōu)勢者負責該公共服務的供給。換言之，市場檢驗制度并非單純地將公共服務進行外包，而是強調(diào)官民同臺競爭，以此實現(xiàn)財政支出的削減和公共服務質(zhì)量的提升，同時通過導入市場競爭原理，實現(xiàn)政府工作流程的再造和公共服務供給方式的變革。需要留意的是，在地方自治制度框架下，日本的市場檢驗制度分為兩大類，即中央層級制度模式和地方層級制度模式。

在中央層級制度模式中，首先，市場檢驗法對“官民競爭投標手續(xù)”（中央政府部門等與社會力量同臺競標程序）以及“民間競爭投標手續(xù)”（不同社會力量之間的競標程序）做出詳盡規(guī)定。其次，關于如何選定作為市場檢驗對象的公共服務內(nèi)容，日本首相在聽取社會各界（潛在承接主體）、中央部委負責人以及地方自治體的意見并經(jīng)由第三方機構審議之后，以閣議形式出臺公共服務改革基本方針。根據(jù)這一基本方針，分管不同公共服務供給的中央各部委另行制定實施細則并舉行招標以選定承接主體。如果承接主體最終選定為社會力量，那么即使是那些現(xiàn)有法律規(guī)定為只能由公務員負責提供的公共服務，也可以采取法律特例將其規(guī)定為“特定公共服務”加以外包。再次，競標結束后，承接主體應根據(jù)委托合同等（如果中標方為政府部門，則根據(jù)實施細則和標書）進行公共服務供給。作為購買主體的政府部門則必須對外包服務的供給過程及質(zhì)量水準進行監(jiān)管。項目結束后，政府部門還應負責實施項目評估并根據(jù)評估結果決定是否再次實施官民競爭投標或民間競爭投標，抑或停止該項公共服務的供給。最后，需要指出的是，為了確保政策實施過程的透明性、中立性及公平性，日本內(nèi)閣府須設置由外部專家組成的第三方機構“官民競爭投標等監(jiān)理委員會”，委托其負責監(jiān)管政策實施的全過程。

而在地方層級制度模式中，如果外包對象為市場檢驗法所規(guī)定的“特定公共服務”，那么地方自治體可根據(jù)同法相關規(guī)定制定實施方針和實施細則，同時設置作為第三方機構的審議會或其他合議制機構并實施官民競爭投標或民間競爭投標。需要注意的是，盡管其實施手續(xù)與中央層級制度模式大致相同，但地方自治體并未負有實施項目評估的法定義務。另外，如果外包對象為非特定公共服務且無需采取法律特例措施的公共服務，即使承接主體為社會力量，地方自治體仍可以依據(jù)地方自治法出臺條例或規(guī)則以實施官民競爭投標或民間競爭投標。

截至2015年7月10日，僅中央政府層級，日本就已實施347項市場檢驗項目，其中涉及設施管理、公務員培訓、統(tǒng)計調(diào)查、窗口服務、公物管理、考試考核以及行政信息網(wǎng)絡系統(tǒng)構建等公共服務，年均財政支出削減率達到28%左右（即年均節(jié)省約217億日元）。另外，在其中的43項市場檢驗項目中，中央機構所需公務員人數(shù)從7，242人銳減至126人，公務員削減率竟高達98%左右［7］。

綜上，經(jīng)過將近半個世紀的努力，日本最終構建起符合日本國情且高度分化和精細化的政府購買服務制度體系。