政策執(zhí)行力是國家治理能力的基本要素之一，也是中國改革廣受關(guān)注的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。在中央就全面深化改革的若干重大問題作出決策部署之后，如何貫徹落實(shí)這些重大決策，已經(jīng)成為中國新一輪改革的當(dāng)務(wù)之急。在政策執(zhí)行分析中，一種流行性思路以政策內(nèi)容完備為前提預(yù)設(shè)，認(rèn)為政策執(zhí)行就是采取行動(dòng)落實(shí)公共政策，將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為實(shí)際結(jié)果。然而，一項(xiàng)創(chuàng)制性政策剛出臺(tái)時(shí)，由于有限認(rèn)知的原因，政策內(nèi)容往往并不完備，決策者只是提出了總體性要求，并未提及具體目標(biāo)和政策手段。在這種情況下，政策執(zhí)行既要增進(jìn)認(rèn)知，也要細(xì)化政策方案。那么，如何提升創(chuàng)制性政策的執(zhí)行力呢？

政策執(zhí)行的四種模式

政策執(zhí)行力的影響因素很多，美國公共政策學(xué)者勞倫•奧圖爾曾經(jīng)梳理了100多篇政策執(zhí)行研究文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)其中涉及300多個(gè)變量。在中國政策執(zhí)行研究中，激勵(lì)因素一直是學(xué)界關(guān)注的關(guān)鍵變量，并形成了兩種競(jìng)爭(zhēng)性觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)關(guān)注于中央對(duì)地方的政治激勵(lì)，認(rèn)為地方政府和當(dāng)事官員具有自利性，如果缺乏政治激勵(lì)和問責(zé)，地方政府就會(huì)采取機(jī)會(huì)主義行為；另一種觀點(diǎn)則聚焦于經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)利益對(duì)地方政府行為的影響更為顯著，如果一項(xiàng)政策能夠增加本地財(cái)政收益，地方政府就會(huì)真實(shí)付諸實(shí)施。

激勵(lì)理論對(duì)于理解中國地方政府行為都具有一定解釋力，但也存在局限性。根據(jù)激勵(lì)理論，在同樣的激勵(lì)機(jī)制和強(qiáng)度下，政策執(zhí)行將會(huì)形成相同的產(chǎn)出和結(jié)果。然而，各地的政策執(zhí)行結(jié)果卻存在差異性：有的地方政府引入智庫力量，建立專項(xiàng)學(xué)習(xí)機(jī)制，結(jié)合本地情況細(xì)化政策內(nèi)容，提出新機(jī)制，探索新手段，政策執(zhí)行取得了超乎預(yù)期的成效；有的地方政府既不組織專項(xiàng)學(xué)習(xí)、不開動(dòng)腦筋，也不借鑒其他地方的探索經(jīng)驗(yàn)，只是轉(zhuǎn)發(fā)上級(jí)文件，停留于象征性執(zhí)行。政策執(zhí)行既是采取行動(dòng)的實(shí)踐過程，也是細(xì)化政策內(nèi)容的學(xué)習(xí)過程。由于意識(shí)到學(xué)習(xí)機(jī)制的重要性，美國學(xué)者薩巴蒂爾提出“政策學(xué)習(xí)”這一概念，它不同于為了尋求“真理”而展開的自由探索，而是具有明確目的性和導(dǎo)向性，并致力于探尋有效的政策工具。

在中國政治制度下，創(chuàng)制性政策的決策權(quán)集中于中央黨政機(jī)關(guān)，大多數(shù)領(lǐng)域的政策執(zhí)行都由地方政府負(fù)責(zé)落實(shí)。對(duì)于比較復(fù)雜的政策問題，由于認(rèn)知尚不充分，新政策剛出臺(tái)時(shí)往往僅提出價(jià)值導(dǎo)向和總體性要求，并不規(guī)定具體目標(biāo)和政策工具，由地方政府根據(jù)實(shí)際情況制定實(shí)施細(xì)則。

根據(jù)中央政策的明晰度、地方政府的學(xué)習(xí)能力兩個(gè)自變量，我們可以區(qū)分出四種不同的政策執(zhí)行模式（見表1）。其中，政策明晰度是指公共政策對(duì)價(jià)值導(dǎo)向、政策目標(biāo)、政策工具的規(guī)定情況。當(dāng)對(duì)問題和對(duì)策的認(rèn)知較為充分時(shí)，公共政策會(huì)明確規(guī)定政策內(nèi)容，反之，為了減少?zèng)Q策偏差，決策者往往只是提出新的價(jià)值導(dǎo)向，對(duì)具體內(nèi)容予以模糊處理。地方政府的學(xué)習(xí)能力包括政策理解能力和政策創(chuàng)新能力兩個(gè)方面。它依靠于一定的學(xué)習(xí)機(jī)制，既從自身實(shí)踐中汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，也從其他地區(qū)的實(shí)踐中得到啟迪，進(jìn)而提出新的政策思路。

調(diào)適性執(zhí)行。當(dāng)政策內(nèi)容明晰、執(zhí)行者的學(xué)習(xí)能力也很強(qiáng)時(shí)，政策執(zhí)行就會(huì)采取調(diào)適性執(zhí)行模式。公共政策經(jīng)過出臺(tái)以后，在一定時(shí)期內(nèi)會(huì)保持相對(duì)穩(wěn)定。各地的政策環(huán)境具有差異性，且處于變化之中，學(xué)習(xí)能力強(qiáng)的執(zhí)行者會(huì)根據(jù)環(huán)境變化，對(duì)政策內(nèi)容做出調(diào)適或變通處理。

行政性執(zhí)行。這一執(zhí)行模式的發(fā)生環(huán)境是政策內(nèi)容明晰，而執(zhí)行機(jī)構(gòu)的學(xué)習(xí)能力不強(qiáng)。公共政策具有清晰的行動(dòng)路線圖，地方政府的學(xué)習(xí)能力不強(qiáng)，政策執(zhí)行就會(huì)按圖索驥，一切從文本規(guī)定出發(fā)，奉行令行禁止原則。

試驗(yàn)性執(zhí)行。在這種情況下，新政策只是提出價(jià)值導(dǎo)向和總體原則，并未明確規(guī)定具體目標(biāo)和措施，執(zhí)行機(jī)構(gòu)具有較大自由度。地方政府的學(xué)習(xí)能力很強(qiáng)，能夠根據(jù)本地情況，提出切合實(shí)際的政策目標(biāo)，并設(shè)計(jì)出一系列政策工具。

象征性執(zhí)行。政策內(nèi)容不清晰，缺少明確的任務(wù)、指標(biāo)和時(shí)限要求，就難以對(duì)執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行評(píng)估考核。對(duì)于學(xué)習(xí)能力較弱的地方政府來講，政策執(zhí)行就會(huì)停留于做表面文章，組織儀式性活動(dòng)，如召開座談會(huì)、轉(zhuǎn)發(fā)政策文件、邀請(qǐng)媒體宣傳報(bào)道等，并不采取實(shí)質(zhì)行動(dòng)。

創(chuàng)制性政策執(zhí)行的關(guān)鍵變量

一般而言，政策內(nèi)容由價(jià)值導(dǎo)向、政策目標(biāo)和政策工具三個(gè)要素組成。一項(xiàng)創(chuàng)制性政策剛提出時(shí)，政策內(nèi)容大多比較模糊，政策目標(biāo)和工具尚不明晰。它只是傳遞了新的理念和價(jià)值取向，往往并未提出明確的政策目標(biāo)和工具。在這種情況下，如果地方政府的學(xué)習(xí)能力不強(qiáng)，政策執(zhí)行就只能采取象征性策略，等待其他地方出臺(tái)實(shí)施細(xì)則后，再采取模仿行動(dòng)。

在創(chuàng)制性政策的執(zhí)行過程中，學(xué)習(xí)機(jī)制發(fā)揮著關(guān)鍵作用。只有建立專項(xiàng)學(xué)習(xí)機(jī)制，根據(jù)實(shí)際情況細(xì)化政策方案，創(chuàng)制性政策才能真正付諸實(shí)施。從學(xué)習(xí)源看，專項(xiàng)學(xué)習(xí)包括外部學(xué)習(xí)和內(nèi)生學(xué)習(xí)兩個(gè)方面。外部學(xué)習(xí)，即從外部專家擁有的專業(yè)知識(shí)以及其他地區(qū)、國外的實(shí)踐中獲取啟示；內(nèi)部學(xué)習(xí)，即從內(nèi)部專家的專門知識(shí)，以及自身實(shí)踐中獲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。專項(xiàng)學(xué)習(xí)的結(jié)果可分為理解和創(chuàng)新兩個(gè)層次。理解通過閱讀、講座、會(huì)議等途徑，獲得政策內(nèi)容的全面信息，形成對(duì)一項(xiàng)公共政策的認(rèn)知模式；創(chuàng)新屬于更高層次的學(xué)習(xí)結(jié)果，它通過研究分析和實(shí)踐活動(dòng)，獲得新的認(rèn)知、經(jīng)驗(yàn)和方法，進(jìn)而對(duì)政策內(nèi)容進(jìn)行再規(guī)劃，形成具有操作性的政策方案。

如果決策者要加快實(shí)施創(chuàng)制性政策，一條可行的路徑是提供選擇性激勵(lì)，支持學(xué)習(xí)能力強(qiáng)的地方政府開展政策試驗(yàn)。通過總結(jié)地方性試驗(yàn)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，創(chuàng)制性政策就會(huì)逐漸走向完善?？梢?，識(shí)別學(xué)習(xí)能力強(qiáng)的地方政府，給予必要的政治和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，支持其進(jìn)行實(shí)踐創(chuàng)新，對(duì)于落實(shí)創(chuàng)制性政策具有重要作用。

識(shí)別學(xué)習(xí)能力強(qiáng)的地方政府

公共政策學(xué)者圍繞著地方政府的學(xué)習(xí)能力開展了大量實(shí)證研究?？偨Y(jié)起來，影響地方政府學(xué)習(xí)能力的因素很多，以下四個(gè)因素的作用更為凸顯：

第一，本地的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和財(cái)政能力。政策學(xué)習(xí)需要投入人力和財(cái)力資源，政策試驗(yàn)更需要財(cái)政支持，而其收益則具有滯后效應(yīng)，因此經(jīng)濟(jì)實(shí)力是學(xué)習(xí)能力的先決條件。與中西部地區(qū)相比較，浙江、廣東等東部發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，地方政府的政策創(chuàng)新也更為活躍。

第二，地方干部的創(chuàng)新意愿。地方干部的受教育程度高、閱歷深、視野寬，對(duì)新事物的接受能力會(huì)更強(qiáng)。作為政治企業(yè)家，如果地方干部有意推進(jìn)政策學(xué)習(xí)和創(chuàng)新，就會(huì)形成很強(qiáng)的學(xué)習(xí)型創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)力。

第三，政策問題的顯著性。通過檢視過去的實(shí)踐，在反省中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，更可能完善政策目標(biāo)和工具。一個(gè)地區(qū)的政策問題具有代表性和典型性，其在創(chuàng)新中積累的經(jīng)驗(yàn)也將更有普遍意義和推廣價(jià)值。

第四，可利用的智庫資源。政策學(xué)習(xí)既要總結(jié)自身的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，也要學(xué)習(xí)其他地方以及國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。依托可資利用的智庫資源，包括自身的智庫資源和外部智庫，地方政府可及時(shí)總結(jié)各地的新實(shí)踐，并從中得到啟迪。

總之，創(chuàng)制性政策在建構(gòu)中執(zhí)行，也在執(zhí)行中發(fā)展，學(xué)習(xí)機(jī)制不僅是政策執(zhí)行的重要保障，也是完善政策自身的重要路徑。盡快完善創(chuàng)制性政策，關(guān)鍵在于識(shí)別學(xué)習(xí)能力強(qiáng)的地方政府，支持其建立專項(xiàng)學(xué)習(xí)機(jī)制，結(jié)合本地情況開展試驗(yàn)性執(zhí)行，進(jìn)而將可復(fù)制的地方經(jīng)驗(yàn)納入公共政策之中。

（本文作者為中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、地方政府發(fā)展戰(zhàn)略研究中心執(zhí)行主任）