黨的十八大提出“兩個一百年”奮斗目標，指出到中國共產黨成立100周年要全面建成小康社會，其緊迫性顯而易見。圍繞全面建成小康社會，習近平總書記提出了一系列新思想、新論斷、新要求，并一再強調，“最艱巨最繁重的任務在農村、特別是在貧困地區(qū)”，“小康不小康，關鍵看老鄉(xiāng)”，“一個民族都不能少”，“不能丟了農村這一頭”，“決不能讓一個蘇區(qū)老區(qū)掉隊”……這一系列論斷，充分體現(xiàn)了以習近平為總書記的黨中央把13億多人全部帶入全面小康的堅定決心。

美麗鄉(xiāng)村建設是全面建成小康社會的重要內容。2013年中央一號文件就提出要推進農村生態(tài)文明建設，強調“加強農村生態(tài)建設、環(huán)境保護和綜合整治，努力建設美麗鄉(xiāng)村”。隨后，農業(yè)部發(fā)布了《關于開展“美麗鄉(xiāng)村”創(chuàng)建活動的意見》，并確立了1100個“美麗鄉(xiāng)村”創(chuàng)建試點鄉(xiāng)村。2014年中央一號文件又再次強調“通過美麗鄉(xiāng)村建設，建設農民美好生活的家園”。

美麗鄉(xiāng)村建設面臨的問題

過多關注生活、生態(tài)，忽視生產

改善鄉(xiāng)村基礎設施和農民居住條件，將生態(tài)環(huán)境治理、美化生態(tài)景觀作為美麗鄉(xiāng)村建設的重要內容，目的是讓廣大鄉(xiāng)村居民與城市居民同享我國改革紅利。但通過近幾年對基層地區(qū)開展實地調研后發(fā)現(xiàn)，很多地方僅僅將二者作為美麗鄉(xiāng)村建設的內容，對如何加強農業(yè)生產，提高農業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力，增加農民收入并沒有給予足夠的重視。特別是農業(yè)生產設施，如水利設施、田間道路設施，遠遠不能滿足現(xiàn)代農業(yè)的需要。這些根本性問題在美麗鄉(xiāng)村建設中恰恰沒有得到關注。同時，在一些地方，美麗鄉(xiāng)村建設與小城鎮(zhèn)建設緊密相結合，遷村并點，占據了大量的優(yōu)質耕地，還帶來了沉重的環(huán)境壓力。

在美化村莊生態(tài)景觀方面，很多地方都采取粉刷主要干道兩側建筑的墻體，把街道兩側堆放的秸稈、樹枝等農村生活燃料集中到偏僻的村中空地上的辦法，這不僅是在掩飾問題，還增加了安全隱患。因此，這種方式被農村居民認為是另一種形式的政績工程。

美麗鄉(xiāng)村建設應該是生活、生態(tài)、生產“三位一體”，不同地方由于情況各異，重點可以有所側重，但不能太過偏頗。同時，美麗鄉(xiāng)村建設應該是把農村建設得更像農村，更突出鄉(xiāng)村的特點，這樣鄉(xiāng)愁才能更濃。如果把廣大的農村都建成高樓大廈，原來的村莊消失了，曾經生活的小院子消失了，鄉(xiāng)愁就會成為一種奢望。

在美麗鄉(xiāng)村建設過程中，農業(yè)生產自身沒有得到足夠的重視，農業(yè)生產過程中的生態(tài)問題更是常常被忽視。眾所周知，在農業(yè)生產過程中，化肥的施肥強度有增無減，而化肥的利用率較低，大部分則進入土壤及水體，造成污染。同時，除草劑、殺蟲劑的投入強度很大。農藥包裝物（特別是農藥瓶）等污染日益成為農村生態(tài)環(huán)境污染的重要源頭。目前，由于缺乏包裝物回收制度，農民在使用之后往往將其丟棄于田間地頭，或者拋于水體之中，造成二次污染。此外，白色污染也是隨處可見，農村規(guī)?；B(yǎng)殖場的污染防治措施嚴重缺失。污水、糞便隨意排放和堆放對周邊水域、土壤造成污染，也會影響周邊的空氣質量。

過多關注硬件建設，忽視軟件建設

道路、水、路、電等基礎設施的硬件建設作為美麗鄉(xiāng)村建設的重要內容，對于提升鄉(xiāng)村居民生活福祉確實發(fā)揮了重要作用，但軟件建設如果跟不上，美麗鄉(xiāng)村建設的成效就會大打折扣。

黨中央、國務院一再強調要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，這里所強調的統(tǒng)籌，不僅僅是基礎設施等硬件方面的統(tǒng)籌，更是軟件方面的統(tǒng)籌，包括社會保險、醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、文化等方面。因此，在美麗鄉(xiāng)村建設中，應進一步加強上述軟件設施建設。同時，應加大宣傳力度，促進廣大農村居民生活習慣、生活方式的改變，以更好地適應美麗鄉(xiāng)村建設的要求。

廣大農村居民的主體作用沒有得到體現(xiàn)和發(fā)揮

結合基層調研情況來看，目前一些地區(qū)美麗鄉(xiāng)村建設都是“自上而下”的項目推動，而不是“自下而上”的需求帶動。因此，各級政府及相關部門自然成為了美麗鄉(xiāng)村建設的主體，而真正應該成為主體的廣大農村居民則游離于美麗鄉(xiāng)村建設之外。

從各級政府及相關部門來講，都有各自的特定分工。因為美麗鄉(xiāng)村建設涉及多個部門，國家層面上各個部委都會制定不同的計劃，推行與其職能分工相對應的項目，而且基本都是采取“自上而下”逐級推行的模式。基層部門也只能根據上級主管部門的要求，選擇一些村莊進行試點實施。為了突出實施效果，往往會選擇有較好基礎的村莊作為項目實施的對象，而真正有需求的村莊卻很難獲得這些項目支持。這就是廣大農村居民所講的，政府選擇試點喜歡“錦上添花”，而不愿“雪里送炭”。從廣大農村居民的角度來看，由于項目是政府及各級部門推行的，他們認為這自然是政府該負責和承擔的事情，是政府的“政績工程”，與他們沒有關系。概言之，供給與需求出現(xiàn)錯位。

然而，基層部門也很無奈，他們沒有選擇其他項目的權利，只能實施本系統(tǒng)上級部門要求的項目。出現(xiàn)這種尷尬局面的根源，在于美麗鄉(xiāng)村建設資金整合機制的缺失和部門之間的協(xié)調機制的缺失。

基礎設施建設還有很多不合理和不完善的地方

通過基層調研發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)美麗鄉(xiāng)村建設所關注的基礎設施建設多集中在村內道路、文化廣場、農村飲水安全工程、供電、村里路燈等方面，以及農民的泥草房、危房的改造工程，而對地下工程（如污水問題）關注不夠。

在鄉(xiāng)村景觀建設上，多采用粉刷方式對村中主要道路兩側的墻面進行處理，表面上看起來確實干凈一些，實際上只是掩蓋了問題。對于農村房屋改造，多采用“穿衣戴帽”的方式，如若處理不當，不僅會嚴重影響到民居的多樣性和特色，而且不能從根本上解決問題。

實施農村飲水安全工程，特別是山區(qū)農村飲水安全工程，所投入資金一方面是僅僅考慮到了工程項目資金，而且是按照飲水不安全人口確定投資規(guī)模，沒有考慮到山區(qū)的地勢地貌、農民居住分散、材料多次轉運等特征。另一方面要求地方進行資金配套，以彌補山區(qū)農村安全飲水工程項目實施中所涉及的征地、項目設計、監(jiān)理費、青苗補償、項目建設管理等費用，但山區(qū)多為國家扶持開發(fā)重點地區(qū)，根本沒有能力進行配套。所有這些都會對美麗鄉(xiāng)村建設成效造成不良影響。

組織與協(xié)調機制不完善，牽頭部門混亂

美麗鄉(xiāng)村建設是一項系統(tǒng)工程，需要自上而下各級部門之間的相互協(xié)調、共同推動。黨中央、國務院提出美麗鄉(xiāng)村建設之后，各個部門隨之都積極響應，圍繞本系統(tǒng)的工作分工，紛紛推出相應的行動計劃。毋容置疑，這些行動計劃都是圍繞著美麗鄉(xiāng)村建設來展開的，都是美麗鄉(xiāng)村建設的重要內容。但在具體執(zhí)行中卻問題頻現(xiàn)。國家層面上，美麗鄉(xiāng)村建設試點是由農業(yè)部負責。但基層協(xié)調美麗鄉(xiāng)村建設的部門不盡統(tǒng)一，有的地方是由新農村建設辦公室負責，有的地方是由農業(yè)工作辦公室或者農委負責，有的地方是由黨委宣傳部負責，有的地方是由城鄉(xiāng)建設委員會負責，還有的地方是由黨委政策研究室負責。勢必導致國家部門文件的下發(fā)渠道不順暢，監(jiān)督檢查的執(zhí)行力度也會被大大削弱。這也是造成不同部門推行各種行動計劃，建立各自部門示范村的一個重要原因。

正是由于牽頭部門的不統(tǒng)一，美麗鄉(xiāng)村建設行動中各地的名稱也相應較為混亂。各級政府及相關部門都在創(chuàng)立自己的“品牌”，都要體現(xiàn)自己在美麗鄉(xiāng)村建設中的成效。如政府部門的“文明村”、環(huán)保部門的“生態(tài)村”、宣傳部門的“生態(tài)文明村”、建設部門的“美麗村莊”、林業(yè)部門的“美麗林場”，如此等等。雖然，這些部門推行的行動計劃亦為美麗鄉(xiāng)村建設的重要組成部分，但紛繁的名目肯定不利于工作效率的提升。

美麗鄉(xiāng)村建設的對策建議

為推動美麗鄉(xiāng)村建設，國家相關部門、各級政府都出臺了一些相應政策。這些政策在制定過程中，有的沒有充分考慮在落實過程中可能出現(xiàn)的問題，引發(fā)出一些矛盾。如農村居民房屋改造，特別是泥草房、危房改造工程，基層執(zhí)行政策時，由于泥草房、危房改造申報數量與下?lián)苜Y金數量不匹配，容易導致基層相關部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作陷入被動。再如，農村生態(tài)環(huán)境連片整治工程，國家投入了很多資金，將環(huán)保設施逐漸延伸到廣大農村，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地建設了污水處理廠、垃圾中轉站、運輸車、農村安全飲水工程等基礎設施，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體經濟基礎薄弱，農村基礎設施和公用事業(yè)的經營管理往往呈現(xiàn)出有人建、有人用、無人管的狀態(tài)，損毀情況比較嚴重。一些地方甚至出現(xiàn)將垃圾運輸車賣給農民作為農用運輸車的現(xiàn)象。

在政策實施過程中，沒有注重部門之間協(xié)調機制的建立，由此導致了各部門在參與美麗鄉(xiāng)村建設中各自為政，進而導致國家投資的分散，難以實現(xiàn)預期的成效。此外，國家相關政策在區(qū)域差異方面沒有給予足夠的關注，特別是在有關資金配套政策的制定和落實上，確實給我國一些老、少、邊、窮地區(qū)帶來了很大的負擔，影響了這些地區(qū)美麗鄉(xiāng)村建設進度，進而影響到全面建成小康社會目標的順利實現(xiàn)。

因此，在政策的頂層設計上，應從項目導向轉向基層需求導向。不是各個部門想搞什么就搞什么，而是基層需要什么就做什么，否則矛盾會持續(xù)不斷。同時，應該根據不同的區(qū)域經濟發(fā)展狀況，設計不同的發(fā)展模式，不要搞一刀切。此外，要不斷完善政策調整機制，有關部門應該根據美麗鄉(xiāng)村建設實際及時對政策進行調整，以解決美麗鄉(xiāng)村建設過程中出現(xiàn)的新問題。

美麗鄉(xiāng)村建設過程中，各個部門所推行的行動計劃多關注項目實施過程，對實施效果沒有給予足夠關注，特別是保持行動效果的機制嚴重缺失。因此，建議逐步建立農村基礎設施與環(huán)境管理模式的創(chuàng)新機制，克服重建輕管，確保建一處工程服務一方群眾的目標，明確管理主體和管理責任，加強對管理人員的技術培訓，提高管理人員知識水平和管理技能。

（本文作者為中國社會科學院農村發(fā)展研究所研究員、中國生態(tài)經濟學學會秘書長）