體制性治理主體“一方獨大”。體制性治理主體指的是從政權本位視角分析，在當前鄉(xiāng)村政治運行發(fā)展的制度和法律框架下，被納入到體制設計內部，先在和內在的參與主體③。在當前鄉(xiāng)村治理的實踐中，制度性治理主體主要有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會、村級黨委會和村民代表會，這四種主體主要圍繞著村民自治制度發(fā)揮各自的作用。
村民自治制度在20世紀80年代興起并得到國家的認可和大力推廣，是由于鄉(xiāng)村經濟基礎發(fā)生了明顯的轉變，傳統(tǒng)的“政社合一”的集體化治理機制已經不再有效，國家無力承擔鄉(xiāng)村公共服務但是又要向其汲取資源為國家現(xiàn)代化服務，所以一方面讓渡權力由村莊自治，解決一些公共服務和公共事業(yè)發(fā)展問題，另一方面又得強化對鄉(xiāng)村的行政控制、管理和動員。
從制度變遷的角度來看，村民自治的推廣及其合法化離不開國家力量的大力推動，是國家政權讓渡和授權的結果，是一種“誘致性”的制度變遷，有學者將此稱為“政府主導型民主建設”或“單中心治理模式”。這就造成了后來“鄉(xiāng)政村治”模式中鄉(xiāng)鎮(zhèn)集權程度并沒有下降，而村民自治組織即村民委員會也被行政化，淪為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的“腿”，為其完成各項工作，村民一方因其在民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等環(huán)節(jié)中作用甚微逐漸失去對自治制度的興趣和信心，行政力量和自治水平之間形成了此長彼消的關系。
進入新世紀，政府借助于向鄉(xiāng)村投入大量公共財政、開展公共服務，反而越來越將村自治組織視為政府的辦事機構，進一步縮小了自治空間，形成了制度性治理主體即政府一方獨大的事實。
非體制性主體“多方疲軟”。除了政府的制度性主體外，社會治理的主體還應該包括社區(qū)、社會組織、企業(yè)、家庭和個人等多方非制度性主體，運行了近30年的鄉(xiāng)村自治制度并不能盡如人意，還和村莊內部村民及組織發(fā)育不完善、力量弱小有關。欠發(fā)達地區(qū)由于缺少經濟發(fā)展賴以所需的自然、物質及人力資源，又缺少自然優(yōu)勢，農民日日辛苦耕耘依舊換來的是貧窮的命運，且村民之間也沒未形成過大的貧富差距，處于普遍貧窮的狀態(tài)。而在資源密集型的發(fā)達地區(qū)，村民之間收入差距明顯，出現(xiàn)了極少數(shù)的富人或經濟能人，這些人利用自身資源或自己的社會關系網(wǎng)絡在帶領村民致富過程中起到了先鋒模范作用，成為非體制精英。
與之形成反觀的是在欠發(fā)達地區(qū)，由于經濟發(fā)展無路可循，人們對村莊未來發(fā)展沒有美好的預期，大多選擇外出謀生，再加上村級組織背負的債務使得村級公共服務功能萎縮，村莊內部缺少經濟發(fā)展動力，結果是既無經濟上的冒尖戶更無熱心村莊公共事務的領頭人?？梢哉f非體制精英中的主干力量即經濟精英、知識精英在欠發(fā)達地區(qū)基本體現(xiàn)不出他們的存在感，個別鄉(xiāng)村“混混”甚至成了有實際影響力的治理主體影響了鄉(xiāng)村社會秩序和社會治理。
若村民個人力量弱小不足以對鄉(xiāng)村發(fā)展產生影響，則村莊中的非體制性的社會組織作為村莊內生的力量理應力量更為強大，能夠代表村民的心聲，遺憾的是在欠發(fā)達地區(qū)社會組織發(fā)育也先天不足。受分散經營的影響，農民組織化程度并不高，經濟類的合作組織類型繁多，但規(guī)模不大、力量弱小，發(fā)展后勁不足，治理能力有限；宗族類社會組織的作用也隨著人口外出流動而被削弱。村莊治理的現(xiàn)實情況是本應代表民意的村委會淪為體制性治理主體，成為治理的重要力量，村莊內生的非體制性治理主體既無參與公共生活的動力更沒有參與力量。
欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村治理多元協(xié)同機制的構建
針對鄉(xiāng)村社會治理績效欠佳的現(xiàn)實，2014年中央一號文件提出要探索不同情況下村民自治的有效實現(xiàn)形式，2015年中央一號文件又要求創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理機制，探索以村民小組或社區(qū)為基本單元的村民自治試點；學者們也紛紛獻策，提出村民自治體適度下沉或是嘗試以鄉(xiāng)村精英為核心力量的社會組織參與鄉(xiāng)村治理，如鄉(xiāng)賢理事會、村民理事會等形式，看似多樣的舉措其內涵和實質都是激發(fā)村莊內部村民及組織的活力，破解當前鄉(xiāng)村治理危機其有效形式便是實現(xiàn)村民、村級社會組織和政府的合作機制，發(fā)揮各自所長、各司其職。
村民能力的提升。村莊是村民生活的共同體，美麗村莊理應由村民共同建設，普通村民在政治上是村級權力的授予者和委托者，村委會是由全體村民通過會議民主選舉出來的，村委會成員的權力來自村民授予，村民有權撤換或者罷免不稱職的村委會成員，同時監(jiān)督村委會的工作。村委會組織法賦予了村民民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的權力，然而現(xiàn)實中村民往往只知道在選舉環(huán)節(jié)中自己的選票的作用，并不清楚其他環(huán)節(jié)怎樣行使自己的權力。
要實現(xiàn)善治，亟待提升村民個體參與鄉(xiāng)村事務管理的熱情和能力，發(fā)掘他們的主動性，激活村莊內部的力量，否則以政府為單一的治理主體，并不能很清晰的了解鄉(xiāng)村究竟缺少什么、需要什么，就會出現(xiàn)政府投入和鄉(xiāng)村需求之間對接不上的情況，就像梁漱溟曾在鄉(xiāng)村建設運動之后發(fā)出感慨：“鄉(xiāng)村建設運動而鄉(xiāng)村不動”。因此當務之急就是要提升村民的治理能力，通過村民議事會或一事一議等形式，讓村民在實際參與中提升參與能力，通過鄉(xiāng)村精英的帶動和引領去表達自己的心聲，建設自己的美麗家園。
社會組織的培育。如果說單個村民在利益表達方面處于弱勢地位的話，那么將農民組織和聯(lián)系起來，無疑是盤活鄉(xiāng)村社會的捷徑，然而由于長期的分散經營，導致農民的組織化程度歷來較低，在欠發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)村除村委會外幾乎沒有其他類型的組織，村民們習慣性地對自然村還保留人民公社時期的稱呼為生產隊，可見現(xiàn)代化的發(fā)展并沒有使欠發(fā)達地區(qū)農民的組織能力得到提升。
隨著市場經濟向農村社會滲透，在貨幣壓力的趨使下和市場邏輯的驅動下，原子化的小農逐漸有了合作組織的意愿，農民經濟類合作組織的建立可以共享信息、降低生產成本、增強其抵御社會風險的能力；通過不同類型的經濟組織，如發(fā)達地區(qū)興起的村辦企業(yè)、村企合作、鄉(xiāng)村農家樂以及O2O、B2B等農村電子商務形式積累經濟資源，既能為治理提供直接的物質支持，又能激活治理主體的活力。掌握社會資源和文化資源的宗族、宗教等社會組織在半熟人社會中仍然可以利用村莊內的道德權威、家族權威來約束和規(guī)范著村民的一言一行、化解日常生活矛盾，以減少村級治理過程中的管理成本，有效地彌補法律上的缺位，有助于形成文明禮貌的積極村風，成為柔性的治理資源。
政府政策的支持。一般來說，鄉(xiāng)村治理可分為體制內的治理主體和體制外的主體，體制內的主體即政府在參與鄉(xiāng)村治理過程中主要依靠的資源是具有強制力和權威性的政治資源，更多體現(xiàn)的是一種代表國家的強制性力量，是一直以來在鄉(xiāng)村發(fā)揮作用的主要外部力量。雖說以村民自治為核心內容的制度化的鄉(xiāng)村治理多年來弊病叢生，存在制度設計缺陷、制度實施無效的問題，但對于鄉(xiāng)村發(fā)展來說首要的還是要求政府發(fā)揮更大、更合理的作用。特別是在欠發(fā)達農村，政府首先更應該加大公共資源的投入力度，解決公共服務投入不足的問題。
其次，政府還應著手制度的建設和運作機制的改革上，還村委會的基層群眾性自治的本性，將政府治理和村莊自治區(qū)分開來，一些地方政府已經開始嘗試制度的創(chuàng)新，如“議行分離”、“政社互動”④，都是將政府和村委會視為平等的主體，意圖將政府的行政事務從村委會當中挪出，政府不能強制要求他們做這做那。政府在鄉(xiāng)村要建構自己的治理機制以區(qū)別于村莊自治，設立政府自己的機構去完成各種行政任務和補貼，如征兵、義務教育、農村低保和農業(yè)補貼等；其他村莊的公共事務交由村委會自己去協(xié)商。
政府治理是鄉(xiāng)村的外在力量，是資源的輸入者和政策的輸出者，僅依靠外部力量難免會出現(xiàn)“制度失靈”的現(xiàn)象，供給和需求之間對接不充分，因此必須要依靠村莊內部的力量，提升村民的參與公共事務的精神、培養(yǎng)村級社會組織，激發(fā)內部力量的參與和合作，村民、社會組織和國家三者在制度上厘清各自界限，構成合作互補的伙伴關系，方能解決當下鄉(xiāng)村治理混亂的困境，實現(xiàn)鄉(xiāng)村的繁榮和團結。
（作者分別為吉林農業(yè)大學講師，吉林農業(yè)大學人文學院社會學系教授；本文系社區(qū)發(fā)展本文系吉林省社會科學基金重點項目“吉林省農村基層選舉中的問題與對策研究”的階段性成果，項目編號：2015A16）
【注釋】
①韓鵬云：“村民自治實踐樣態(tài)與轉型方向”，《中國特色社會主義研究》，2015年第1期。
②姬生翔：“集體經濟形式變遷與村莊治理形態(tài)轉換研究—以魯北M村為例”，《甘肅行政學院學報》，2014年第6期。
③張艷娥，“關于鄉(xiāng)村治理主體幾個相關問題的分析”，《農村經濟》，2010年第1期。
④王春光：“中國鄉(xiāng)村治理結構的未來發(fā)展方向”，《人民論壇》，2015年第2期。
責編/張曉
