認(rèn)識(shí)和適應(yīng)新常態(tài)下財(cái)政變革的重要性

財(cái)政收入與GDP大致同步增長(zhǎng)，年度之間略高于或者略低于GDP增長(zhǎng)，將是正常、合理的財(cái)政經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象

從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)層面看，中國(guó)經(jīng)濟(jì)正從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向中高速增長(zhǎng)、從規(guī)模速度型粗放增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向質(zhì)量效率型集約增長(zhǎng)、從要素投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的新常態(tài)。國(guó)民經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型將從根本上影響財(cái)政收入增長(zhǎng)，對(duì)此，應(yīng)該有清醒的認(rèn)識(shí)；從分配層面看，在國(guó)民收入“蛋糕”既定下，政府收入與居民收入和企業(yè)收入之間是此增彼減的關(guān)系，稅收收入大幅超經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，事實(shí)上是以犧牲居民收入和企業(yè)收入的合理增長(zhǎng)為代價(jià)的。如果偶然出現(xiàn)在某個(gè)財(cái)政年度是難免的，但如果這種情形持續(xù)10年、20年，就會(huì)形成一種趨勢(shì)性變化，它將直接降低居民消費(fèi)水平和企業(yè)積累能力，并將改變市場(chǎng)配置與政府配置、私人品與公共品、私人部門與公共部門之間的配置結(jié)構(gòu)，不符合市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用的改革方向。中國(guó)經(jīng)過20多年的財(cái)政收入連年大幅超經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，財(cái)政收入水平已經(jīng)躍上了一個(gè)極大的“臺(tái)階”——寬口徑財(cái)政收入占GDP的比重已高達(dá)30%以上，接近發(fā)達(dá)國(guó)家的水平；從轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的大局看，在未來相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，在考慮價(jià)格因素情況下，中國(guó)財(cái)政收入應(yīng)該與GDP保持大致的同步增長(zhǎng)，年度之間略高于或者略低于GDP增長(zhǎng)，都是正常的，這也將成為財(cái)政收入增長(zhǎng)的常態(tài)化特征。

在財(cái)政“緊運(yùn)行”約束下，“兜住”、“兜牢”民生底線的財(cái)政支出剛性將日益增強(qiáng)

在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)過程中，各類民生事業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后，教育、衛(wèi)生、文化、社會(huì)保障、就業(yè)、科技、環(huán)境保護(hù)等各類基本公共服務(wù)的供給水平低、均等化水平低。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變化，社會(huì)階層分解、分化加深，公民權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)，基本公共服務(wù)與政府責(zé)任和公民權(quán)利“掛鉤”，與戶籍、職業(yè)、居住地等公民身份特征“脫鉤”是必然趨勢(shì)。因此，各級(jí)政府“兜住”、“兜牢”民生底線的財(cái)政支出剛性將變得越來越強(qiáng)，民生性支出壓力將持續(xù)增大，而且將伴隨中國(guó)整個(gè)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程。對(duì)此，我們必須有清醒認(rèn)識(shí)，在經(jīng)濟(jì)下行、財(cái)政收入回落的情況下，未雨綢繆、從長(zhǎng)計(jì)議，將著力點(diǎn)從單純追求財(cái)政支出規(guī)模擴(kuò)張（2015年全國(guó)預(yù)算支出總規(guī)模已達(dá)17萬億），轉(zhuǎn)為著力于科學(xué)配置、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新方式、提高效率，以此來規(guī)避、化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，將成為財(cái)政支出的另一常態(tài)化特征。

財(cái)政調(diào)節(jié)將由順周期轉(zhuǎn)為逆周期、由追求年度預(yù)算平衡轉(zhuǎn)為跨年度平衡

自1929年世界經(jīng)濟(jì)大蕭條、1933年“羅斯福新政”、1936年凱恩斯發(fā)表《就業(yè)、利息和貨幣通論》以來，西方發(fā)達(dá)國(guó)家一直采取逆周期財(cái)政政策：通過設(shè)置具有顯著累進(jìn)性的所得稅以及具有隨經(jīng)濟(jì)波動(dòng)而自我調(diào)節(jié)的公共服務(wù)、社會(huì)福利、社會(huì)保障等“內(nèi)在穩(wěn)定器”機(jī)制，配合以“相機(jī)抉擇”機(jī)制，“熨平”經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的周期性波動(dòng)，促進(jìn)充分就業(yè)和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，應(yīng)該說這一財(cái)政政策在“需求管理”中取得了顯著成效。然而，在發(fā)展中國(guó)家，財(cái)政政策大都是順周期的，中國(guó)則更為明顯。年度預(yù)算平衡機(jī)制是“多收多支、少收少支”。分稅制和稅制改革以來，大部分年份是使用“多收多支”，當(dāng)年花光用光，年終突擊花錢，明年另起爐灶。經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)后，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行波動(dòng)將加大，財(cái)政收入增長(zhǎng)將回落，客觀上需要建立和實(shí)施“以豐補(bǔ)歉”、“多收少花、少收多花”的財(cái)政調(diào)節(jié)機(jī)制，對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行波動(dòng)起緩沖作用。在制度安排上，迫切需要加快建立“跨年度預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金”、“內(nèi)在調(diào)節(jié)器”機(jī)制，以及編制中長(zhǎng)期財(cái)政計(jì)劃等，以應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)。使政府預(yù)算處于周期性、動(dòng)態(tài)平衡之中，而不再單純追求年度的、靜態(tài)的預(yù)算平衡，將成為財(cái)政平衡的新模式。

財(cái)政預(yù)算向著法治、民主、完整、規(guī)范、透明、高效的目標(biāo)改革創(chuàng)新，是歷史的、必然的選擇

回溯歷史，人類社會(huì)現(xiàn)代公共治理的理論及制度安排源于18世紀(jì)。經(jīng)過“三大思想解放運(yùn)動(dòng)”洗禮后的18世紀(jì)的歐洲，工業(yè)革命如火如荼，社會(huì)運(yùn)動(dòng)風(fēng)起云涌，一大批杰出思想家應(yīng)運(yùn)而生，覆蓋了自然科學(xué)、哲學(xué)、倫理學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、歷史學(xué)、文學(xué)、教育學(xué)等各個(gè)領(lǐng)域。也正是洛克、孟德斯鳩、盧梭、斯密、伏爾泰等思想家的主權(quán)在民、社會(huì)契約、委托代理、自由平等、政治社會(huì)、自由競(jìng)爭(zhēng)、自由放任、廉價(jià)政府、限權(quán)政府等新理論、新思維，摧垮了舊制度，為搭建現(xiàn)代國(guó)家治理框架和現(xiàn)代財(cái)政制度奠定了堅(jiān)實(shí)的政治、法理及經(jīng)濟(jì)理論基礎(chǔ)。從此，英、美、加、法、德、意、日等7個(gè)國(guó)家，先后走上了經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化之路。當(dāng)前，中國(guó)正在加快推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，作為國(guó)家治理基礎(chǔ)性制度安排的財(cái)政，客觀上需要按照全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨的“四個(gè)全面”布局的總要求，加快推進(jìn)其現(xiàn)代意義上的制度建設(shè)，依法行政、依法理財(cái)，將財(cái)政治理全面納入法治、民主、完整、規(guī)范、透明、高效的軌道，這將成為財(cái)政預(yù)算管理的新機(jī)制。

在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，國(guó)家治理現(xiàn)代化在很大程度上是通過財(cái)政制度現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)的，而財(cái)政制度的現(xiàn)代化又是從“領(lǐng)地國(guó)家”轉(zhuǎn)為“稅收國(guó)家”、并由“稅收國(guó)家”轉(zhuǎn)為“預(yù)算國(guó)家”兩個(gè)基本環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)的。

2015年是中國(guó)新《預(yù)算法》實(shí)施的元年，也是“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局全面開啟的元年，應(yīng)以此為契機(jī)，以政府預(yù)算為切入點(diǎn)，從預(yù)算編制、預(yù)算報(bào)告、預(yù)算審查批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行、決算以及政府審計(jì)各環(huán)節(jié)；嚴(yán)格執(zhí)行《預(yù)算法》及相關(guān)法律，將“國(guó)家賬本”納入法治化軌道；完整地編制、報(bào)告政府預(yù)算活動(dòng)，公開政府預(yù)算，接受人民監(jiān)督，打造透明政府、陽光政府，增強(qiáng)政府公信力，大幅提升政府及財(cái)政治理能力。

（作者為武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授）

（注：本文系作者主持的國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目成果之一，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：11&ZD041）