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應(yīng)當堅持全面依法治藏，完善對藏基本政策和基本制度安排，穩(wěn)定西藏及各方預(yù)期，同時堅持文化上交流融合為主基調(diào)的工作格局

適應(yīng)西藏特殊的自然環(huán)境，大力推進交通運輸?shù)木W(wǎng)絡(luò)化和管理的信息化，用網(wǎng)絡(luò)化、信息化的超常發(fā)展改變西藏的相對落后狀況，從而推動西藏現(xiàn)代化進程

管理好西藏是歷代王朝的重要責任

公元7世紀，松贊干布統(tǒng)一西藏高原各部落，建立了統(tǒng)一行政管理、言語文字、度量衡和法律的吐蕃王朝。漢藏雙方通過王室間的聯(lián)姻、會盟在政治上形成了團結(jié)友好的“舅甥”關(guān)系，在經(jīng)濟上和文化上建立了密切的互融關(guān)系，為最終建立統(tǒng)一國家奠定了深厚基礎(chǔ)。漢皇對藏王和一些地方政權(quán)首領(lǐng)的冊封更加鞏固了中央政權(quán)。唐高宗曾封松贊干布為駙馬都尉官職、西?？ね蹙粑唬少澑刹家惨猿甲苑Q。高宗即位之初他派專使到長安，稱“天子初即位，若臣下有不忠之心者，當勒兵以赴國除討”。北宋皇帝也曾多次接受當時以藏族為主體、以青唐（今西寧）為中心的一個最大的地方政權(quán)首領(lǐng)唃廝啰的納貢，并封他為“寧遠大將軍，愛州團練使”，將其統(tǒng)治地區(qū)納入全國二十六路中的秦鳳路，后來又全部改為宋朝的郡縣。

13世紀中葉，西藏正式歸入元朝版圖，成為中央政府直接管理下的一個行政區(qū)域。此后，盡管中國經(jīng)歷了多個王朝的興替，但西藏一直處于中央政權(quán)的管轄之下。

元朝在中央政府設(shè)置宣政院，直接管理西藏地區(qū)軍政要務(wù)，宣政院“院使”由總理全國政務(wù)的右丞相兼領(lǐng)。朝廷在西藏地區(qū)設(shè)立隸屬于宣政院的“宣慰使司都元帥府”，具體管理西藏地方軍政事務(wù)。此外，還在西藏派駐軍隊衛(wèi)戍邊疆穩(wěn)定；派官員入藏，清查人口，確定貢賦；設(shè)立“馬甲姆”（兵站）和“烏拉”（政府驛站），聯(lián)通西藏與京城兩地。

明朝接替元朝管理西藏，將在西藏設(shè)立的“宣慰使司都元帥府”改設(shè)為由中央直接管理的烏斯藏行都指揮使司、朵甘行都指揮使司和俄力思軍民元帥府，分別管理西藏中、東、西部的軍民事務(wù)。明成祖對西藏各地宗教領(lǐng)袖封以1“法王”、“王”等名號；皇帝批準并遣使冊封西藏新王即位；確定朝貢制度為西藏地方對中央必須履行的政治義務(wù)，并具體規(guī)定入貢期限、來京人數(shù)、所取路途、沿途各地供應(yīng)等；要求西藏軍政教首領(lǐng)等必須定期遣使或親自來京參加朝賀典禮，呈遞賀表貢物；西藏漢藏族地方官員犯法均由中央懲處。

清王朝進一步加強了對西藏的管理。清朝皇帝設(shè)立理藩院，主管西藏地方事務(wù)；冊封并確定了“達賴喇嘛”和“班禪額爾德尼”的封號、在藏的政治地位和宗教地位以及各自管轄區(qū)域范圍；頒布了《西藏善后章程》、《欽定藏內(nèi)善后章程》在內(nèi)的諸多法令；改訂西藏的行政體制，創(chuàng)設(shè)駐藏大臣，先后派遣駐藏大臣達百余人代表中央監(jiān)督西藏地方行政，與西藏地方首領(lǐng)共同掌管行政、軍隊和財政。駐藏大臣還掌握外交、通商貿(mào)易、邊境管轄、司法等重要權(quán)力；確定轉(zhuǎn)世靈童金瓶摯簽制度，全程監(jiān)督并予以核準；實行統(tǒng)一銀幣、規(guī)定西藏稅收制度，減輕徭役。

中華民國中央政府一如元、明、清三朝，繼續(xù)對西藏地方實施管理：廢除清朝的理藩院，先后設(shè)立了內(nèi)務(wù)部的“蒙藏事務(wù)局”，直屬大總統(tǒng)府的“蒙藏院”，隸屬行政院的“蒙藏委員會”，管理蒙古地方、西藏地方及其它各省蒙族、藏族聚居區(qū)的行政、宗教及其他各項事務(wù)。主持十四世達賴的認定和坐床儀式；任命中央駐藏辦事長官，履行以前清朝駐藏大臣職權(quán)；在拉薩設(shè)立蒙藏委員會駐藏辦事處，作為中央政府在西藏的常設(shè)機構(gòu)。

歷史上治理西藏的有效手段

雖然漢藏之間在西藏真正形成一個統(tǒng)一的民族政權(quán)之前已經(jīng)有了一定的往來，但是真正形成官方關(guān)系的標志則是吐蕃王朝與唐王朝之間在和親基礎(chǔ)上建立的“甥舅”關(guān)系。元代將西藏正式歸入中國版圖之后，歷代王朝與西藏的關(guān)系就成為中央政府與地方政府的關(guān)系。圍繞這種“主從”、上下關(guān)系主線，還存在民族關(guān)系、宗教信仰以及20世紀初葉開始的國外勢力介入的分裂圖謀，中央政府管理西藏地方事務(wù)投入更多智慧和力量，在漫長的歷史過程中，形成了一整套治藏措施和良策，有些甚至沿用至今。綜合而言，主要有四個方面。

一是頒布和實施管理西藏的典章律規(guī)，將西藏地方納入國家治理體系。在中國統(tǒng)一的多民族國家“多元一體”形成的歷史過程中，包括西藏在內(nèi)的邊疆少數(shù)民族形成了區(qū)域性地方政權(quán)，與漢民族為主體的中央王朝密切交往。自元代將西藏地方政權(quán)正式納入中央管理以后，歷代皇帝頒布了一系列治藏律令和章程，從政治、經(jīng)濟、軍事、宗教、司法、邊防和外交等多方面規(guī)范中央與西藏地方關(guān)系，形成有效的治理制度和規(guī)范，有些如金瓶摯簽制度至今仍發(fā)揮著重要作用。

二是中央政府全面掌握西藏的宗教控制權(quán)、行政管制權(quán)、軍事統(tǒng)領(lǐng)權(quán)、貨幣發(fā)行權(quán)、涉外權(quán)和司法權(quán)等重要權(quán)力，并根據(jù)西藏的特點，主動調(diào)動并發(fā)揮地方宗教領(lǐng)袖的影響和作用。

掌握宗教控制權(quán)。其時，西藏實行的是“政教合一”的封建領(lǐng)主專政的政治制度，達賴喇嘛作為藏傳佛教格魯派的首領(lǐng)之一，兼任地方政府的首腦，集政教大權(quán)于一身。原西藏地方政府的官制是僧俗雙軌制，行政機構(gòu)中既有俗官，也有僧官，僧官大于俗官，某些機構(gòu)只有僧官而不設(shè)俗官。寺院在處理政治事務(wù)方面享有特殊的權(quán)力。在召開商討重大事務(wù)的“官員擴大會議”時，須有三大寺（甘丹寺、色拉寺、哲蚌寺）和四大林（功德林、丹吉林、策墨林、次覺林四座大寺廟）的住持參加。形成決議后，需要地方政府和三大寺共同加蓋印章方能生效。正因為西藏這種政教合一的歷史傳統(tǒng)以及藏族人民單一的藏傳佛教信仰，掌控宗教權(quán)也就意味著基本掌控了西藏的政治權(quán)力。中央政府在與西藏地方政府的博弈中逐步取得了全面的宗教掌控權(quán)，確定了西藏各大活佛，包括達賴喇嘛、班禪額爾德尼去世后轉(zhuǎn)世靈童的大權(quán)。中央政府制定了金瓶摯簽制度，確保對轉(zhuǎn)世靈童的選定條件、程序過程以及最終結(jié)果的控制權(quán)和決定權(quán)。中央派大員親臨監(jiān)督達賴喇嘛、班禪額爾德尼的坐床和親政典禮，以彰顯其合法性、權(quán)威性。

掌握西藏行政權(quán)。中央政府設(shè)立權(quán)威機構(gòu)專司西藏管理權(quán)，并派駐官員代表中央政府督辦藏內(nèi)事務(wù)。元朝設(shè)置宣政院，清朝設(shè)立理藩院，中華民國設(shè)置蒙藏事務(wù)局等機構(gòu)，主管西藏地方事務(wù)。元朝在西藏地區(qū)設(shè)“宣慰使司都元帥”， 清朝創(chuàng)設(shè)駐藏大臣，中華民國派中央駐藏辦事長官，負責西藏地方軍政事務(wù)。元朝和清朝都在西藏駐有軍隊，以鎮(zhèn)戍邊疆。中央對西藏文武官員確定品級、名額和升補手續(xù)。最高一級藏族官員的年俸由中央發(fā)給。

掌控武裝力量。藏漢軍隊統(tǒng)由中央派駐的官員管轄。規(guī)定藏軍規(guī)模、軍官等級、人數(shù)，軍餉補給來源，武器配備，駐防地點等。從內(nèi)地調(diào)駐西藏各地漢軍官兵。

掌握財政權(quán)。清代開始在西藏照內(nèi)地之例發(fā)行用漢藏文字鑄“乾隆寶藏”銀幣。達賴喇嘛、班禪額爾德尼每年的財務(wù)收支由駐藏大臣稽查總核。西藏差役由全社會平均負擔。貴族和大寺廟中實有勞績可受優(yōu)待免除差役者，須經(jīng)過駐藏大臣及達賴喇嘛核準發(fā)給執(zhí)照。規(guī)范稅負和勞役差遣，不得隨意增加百姓負擔。

掌握外交邊防權(quán)力。清朝規(guī)定，一切西藏涉外事宜均由駐藏大臣全權(quán)處理。噶倫不得與外方通信，達賴喇嘛、班禪額爾德尼接到外方信件、布施，俱報告駐藏大臣查驗，并代為酌定回信。駐藏大臣掌控出入境人員路證審批，由駐藏大臣簽發(fā)路證，規(guī)定往返日期。西藏西南部與印度、尼泊爾等國的邊界上若干地點，設(shè)立國界標志，駐藏大臣每年出巡各地，檢查駐軍防務(wù)及界碑情況。

掌握司法權(quán)。元代以后對西藏地方漢藏高級官員的處罰由中央政府負責，對低級官員和民眾犯罪者的處罰，都要經(jīng)過中央派駐代表審批。

三是促進漢藏文化交流融合。漢藏文化貿(mào)易人員交往歷史悠久。文成公主和金城公主入藏以后，在中央和西藏地方積極推動下，兩地交流和融合程度日益加深，元朝皇帝多拜藏族宗教領(lǐng)袖為“帝師”，為治國理政出謀劃策。駐藏大臣興辦學校、培養(yǎng)藏族人才，開發(fā)民智，鼓勵漢藏互相學習語言文化，以增強理解信任。藏文化和漢文化在兩地人民生活、生產(chǎn)、建筑風格中互相接納和融合，對后世產(chǎn)生了深遠影響。

四是領(lǐng)導(dǎo)并支持西藏地方政府和人民一起反對民族分裂，維護國家主權(quán)、領(lǐng)土完整和邊疆穩(wěn)定。歷代王朝都以反對民族分裂、維護國家主權(quán)和治權(quán)為己任，近代以來，更是在中央領(lǐng)導(dǎo)下多次挫敗了外國勢力分裂西藏的謀劃。