未來面向：讓依法治國為深化改革釋放紅利
改革開放是當(dāng)代中國的強(qiáng)國之路，依法治國是中國共產(chǎn)黨治國理政的基本方略?！蛾P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》將全面深化改革的總目標(biāo)設(shè)定為“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”；《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》將全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)設(shè)定為“建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家”。兩項總目標(biāo)不是孤立相望的，所屬具體舉措也非互不交叉。
“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，加強(qiáng)對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。”16這種“法治改革觀”提醒我們，依法治國為全面深化改革提供了最佳的表達(dá)載體和實施機(jī)制，通過全面推進(jìn)依法治國引領(lǐng)和推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態(tài)文明體制和黨的制度建設(shè)方面的深化改革，勢必將為當(dāng)代中國釋放巨大的“改革紅利”——經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治清明、文化昌盛、社會公正、生態(tài)良好。
當(dāng)然，意欲收獲豐厚的“改革紅利”，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨還必須在推進(jìn)依法治國的諸多關(guān)鍵面向上“釘釘子”：
一要健全憲法的實施和監(jiān)督制度。憲法的實施是實現(xiàn)依憲治國的基本途徑，實現(xiàn)依憲治國必然需要一個立憲、行憲和護(hù)憲的過程。我國已有一部基本適應(yīng)現(xiàn)實需求的憲法，但行憲和護(hù)憲的工作卻相當(dāng)滯后。行憲不單包括將憲法的原則和規(guī)范通過立法活動具體化，更重要的是在憲法的實施過程中適時地解釋憲法，按照法定程序闡明有關(guān)條文的含義，促成憲法條文的落實；護(hù)憲即維護(hù)憲法權(quán)威、實施憲法監(jiān)督，開展違憲審查，為實現(xiàn)依憲治國提供保障。雖然現(xiàn)行憲法規(guī)定全國人大及其常委會負(fù)責(zé)監(jiān)督憲法實施，全國人大常委會負(fù)責(zé)解釋憲法，但過去30多年來這兩項權(quán)力基本處于“冰封”狀態(tài)，長此以往，達(dá)致依憲治國遙遙無期。四中全會提出“完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機(jī)制”，就勢必“激活”憲法的監(jiān)督和解釋權(quán)，這在理論和技術(shù)上已不存在不可突破的障礙，但求凝聚憲制共識，通過必要的機(jī)構(gòu)設(shè)計和程序設(shè)定促其實現(xiàn)。
二要提升人民代表大會的實然地位。人民代表大會制度是我國最根本的制度安排，人民代表大會作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)居于權(quán)力架構(gòu)的核心，但從人民代表大會制度運行60年的現(xiàn)實情形而言，其實際地位與制度設(shè)計的初衷相距甚遠(yuǎn)。使人民代表大會回歸應(yīng)然的崇高地位，階段性的改革可考慮提升直選產(chǎn)生的人大層級，落實差額選舉，縮減代表規(guī)模，試驗性地探索地方人大與常委會的合并，虛化人大及常委會的決定權(quán)，夯實人大的預(yù)算和規(guī)劃監(jiān)督權(quán)，落實質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等制度。基于黨管干部的原則，可考慮按照政府首長負(fù)責(zé)制、司法獨立行使職權(quán)制的精神，適度減少人大人事任免的范圍。同時，遏制人大組織和會議制度的行政化傾向，設(shè)置立法人員資格準(zhǔn)入制度或立法顧問制度，制定精細(xì)嚴(yán)密的權(quán)力運行規(guī)則，使憲法法律賦予的各項權(quán)力真實地運轉(zhuǎn)起來。
三要廓清黨行使執(zhí)政權(quán)力的程序和邊界。從理想狀態(tài)而言，黨依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政的方式是通過憲法法律規(guī)定的形式進(jìn)入政權(quán)組織，成為國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)黨，領(lǐng)導(dǎo)的方式是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)。從過往的政治實踐來看，黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部直接干預(yù)國家機(jī)關(guān)具體事務(wù)的情況時有發(fā)生，不符合依法執(zhí)政、依憲執(zhí)政的要求，破壞了憲法法律規(guī)定的國家權(quán)力秩序。究其原因，主要還是黨行使執(zhí)政權(quán)力的程序混沌、邊界模糊，使一些黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部違法行使權(quán)力，以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。社會主義法治需要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)也必須依靠社會主義法治。四中全會提出依法執(zhí)政“既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”，且“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”也被視為中國特色社會主義法治體系的組成部分，那么，在以國家法律規(guī)定黨行使執(zhí)政權(quán)力程序和邊界存在現(xiàn)實困難的情況下，一個可欲可為的方案是在恪守憲法法律原則的基礎(chǔ)上，以黨內(nèi)法規(guī)的形式廓清黨執(zhí)政行為的程序和邊界，明確黨組織與國家政權(quán)機(jī)關(guān)的關(guān)系，行使執(zhí)政權(quán)力的方式、步驟和范圍等實體和程序問題，使黨的執(zhí)政行為有真實、明確的規(guī)范可以依憑并且受到規(guī)制。
四要厘定政府的“權(quán)力清單”，落實公民權(quán)利與自由的“正面清單”。國家和公民是最主要的憲法主體，憲法存在的重要意義就是限縮國家權(quán)力，保障和增進(jìn)公民權(quán)利與自由。政府是與公民（或法人）接觸最為密切的國家機(jī)關(guān)，對政府而言，“法無授權(quán)皆禁止”，十八大后，各級政府推行了列舉政府“權(quán)力清單”（或“負(fù)面清單”）的制度，這對于依法行政，建設(shè)法治政府當(dāng)然有積極效應(yīng)。但是，僅僅規(guī)約政府權(quán)力的法治是片面的，還必須落實公民的權(quán)利與自由。對公民而言，“法無禁止皆可為”，現(xiàn)行憲法以列舉的方式確定了公民廣泛的權(quán)利與自由，此即基本的“正面清單”，唯有將清單轉(zhuǎn)換為現(xiàn)實，確保公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、基本政治權(quán)利等各項權(quán)利不受侵犯，保障公民經(jīng)濟(jì)、文化、社會等各方面權(quán)利得到落實，弘揚(yáng)民主精神，激發(fā)社會活力，將權(quán)力關(guān)進(jìn)由權(quán)利編織的制度籠子中，法治才是完整的。
五要尊重司法規(guī)律，確保司法公正。公正是法治的生命線，司法機(jī)關(guān)是維護(hù)公正的最后防線。司法不公對法治的破壞力是致命的，司法不公則法治不彰。由于黨強(qiáng)大的路徑依賴慣性，黨與司法關(guān)系的合理定位、司法政策搖擺不定、司法發(fā)展的人治主義色彩濃厚等問題依然突出，相應(yīng)地，社會上“信訪不信法、信上不信下”、“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的思維頗受推崇，迫切需要黨尊重司法自身的運作規(guī)律，維護(hù)司法的應(yīng)有權(quán)威。四中全會的決定用了較大篇幅部署維護(hù)司法公正的舉措，一些提法也頗具新意，反映了執(zhí)政黨對司法領(lǐng)域問題的反思。當(dāng)下，法治建設(shè)在司法層面的推進(jìn)應(yīng)當(dāng)以完善司法權(quán)力獨立運行機(jī)制為中心展開，保障司法機(jī)關(guān)獨立行使職權(quán)，恪守程序公正，對黨組織或干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的情形嚴(yán)厲問責(zé)，健全司法人員履職保護(hù)機(jī)制和法律人才流動渠道，強(qiáng)化對司法活動的法律監(jiān)督，優(yōu)化司法職權(quán)的配置。同時，黨的政法委與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系、“司法解釋”的合憲性、輿論借監(jiān)督之名裹挾司法等問題，也到了必須破解的時候。
羅馬并非一天建成，法治亦不可能在朝夕間實現(xiàn)。中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的65年是從拒斥和否棄法制到健全和完善法制，走向以法治國和依憲治國的過程。中國共產(chǎn)黨作為具有高度進(jìn)取心的執(zhí)政黨，自應(yīng)不斷深化對法治的認(rèn)識，直面問題，以其政治智慧和勇氣推進(jìn)中國的法治和改革進(jìn)程。唯有如此，執(zhí)政基礎(chǔ)才會得以鞏固，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)才會日漸趨近，國家富強(qiáng)、民族復(fù)興、人民幸福的宏愿也才真切可期。
（本文系教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目“推進(jìn)人民代表大會制度理論和實踐創(chuàng)新研究”的階段性成果，項目編號：14JZD003）
注釋
1《毛澤東選集》第5卷，北京：人民出版社，1977年，第129頁。
2《劉少奇選集》下卷，北京：人民出版社，1985年，第253頁。
3《董必武法學(xué)文集》，北京：法律出版社，2001年，第352頁。
4許崇德：《中華人民共和國憲法史》，福州：福建人民出版社，2005年，第419頁。
5李飛主編：《中國特色社會主義法律體系輔導(dǎo)讀本》，北京：中國民主法制出版社，2011年，第21頁。
6李龍：《憲法基礎(chǔ)理論》，武漢大學(xué)出版社，1999年，第99頁。
7秦前紅：《憲法原則論》，武漢大學(xué)出版社，2012年，第120頁。
8彭真：《關(guān)于社會主義法制的幾個問題——在中央黨校的講話》，《紅旗》，1979年第11期。
9《鄧小平文選》第3卷，北京：人民出版社，1993年，第177頁。
10《江澤民等答中外記者問》，《人民日報》，1989年9月27日。
11《十四大以來重要文獻(xiàn)選編》上，北京：人民出版社，1996年，第29頁。
12《1996：中南海法制講座》，北京：法律出版社，1997年，第1頁。
13張文顯主編：《法理學(xué)》，北京：高等教育出版社、北京大學(xué)出版社，2007年，第403頁。
14《中共中央法制講座匯編》，北京：法律出版社，1998年，第32頁。
15周葉中：《關(guān)于“法治中國”內(nèi)涵的思考》，《法制與社會發(fā)展》，2013年第5期。
16《把抓落實作為推進(jìn)改革工作的重點 真抓實干蹄疾步穩(wěn)務(wù)求實效》，《人民日報》，2014年3月1日。
From the "Rule of Law" to the "Rule of Constitution"
—The Evolution and Future of the CPC's Strategy of the Rule of Law
Qin Qianhong Su Shaolong
Abstract: The rule of law is the basic strategy of the CPC for governing China. In the Chinese context, the "rule of law" must be integrated with the leadership of the CPC and the position of the people as masters of the country, which is decided by the characteristics of power and order in China. The CPC's concept of the rule of law has encountered twists and turns in its evolution process. At first, it was eager to build a new order, then abandoned law completely, and finally restored and improved the legal system, with the rule of law being established as the basic strategy for governing the country and the rule of constitution being made the key to the rule of law. The rule of law provides the optimal communication medium and implementation mechanism for the current efforts to deepen reform comprehensively. As long as the CPC sticks to the "rule of law reform", works hard to maintain the authority of constitution, governs the country according to law, improves the system of people's congresses, safeguards the rights and freedom of citizens, and ensures justice in the judicial system, the rule of law is bound to benefit the deepening of reform enormously.
Keywords: rule of law, law-based country, govern the country in accordance with the constitution, rule of constitution
作者簡介
秦前紅，武漢大學(xué)法學(xué)院教授、博導(dǎo)，中國憲法學(xué)研究會副會長。研究方向為憲法基礎(chǔ)理論、比較憲法學(xué)和地方制度。主要著作有《憲法變遷論》、《社會主義憲政研究》、《憲法原則論》、《地方人大監(jiān)督權(quán)》等。蘇紹龍，武漢大學(xué)法學(xué)院博士研究生。
