【摘要】依法治國是中國共產(chǎn)黨治國理政的基本方略。中國語境下的“法治”必須與黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家作主相結(jié)合，這是由中國的權(quán)力維度和秩序所決定的。中國共產(chǎn)黨法治觀的演進(jìn)呈現(xiàn)為曲折前進(jìn)的軌跡，先急于建立新秩序，后徹底否棄法制，再恢復(fù)和健全法制，最終確立法治為治國理政的基本方略，強(qiáng)調(diào)依憲治國是依法治國的關(guān)鍵。依法治國為當(dāng)下的全面深化改革提供了最佳的表達(dá)載體和實(shí)施機(jī)制，中國共產(chǎn)黨若遵循“法治改革觀”，著力在維護(hù)憲法權(quán)威、依法執(zhí)政和完善人民代表大會(huì)制度、保障公民權(quán)利與自由、確保司法公正等關(guān)鍵面向加以推進(jìn)，則依法治國勢必將為深化改革釋放豐厚的紅利。

【關(guān)鍵詞】依法治國  法治國家  依憲治國  依憲執(zhí)政

【中圖分類號(hào)】D902                    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

十八屆四中全會(huì)是中國共產(chǎn)黨首次以“法治”為主題的中央全會(huì)，反映出中央在法治之于全面深化改革、提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興重要作用上的清晰認(rèn)識(shí)，體現(xiàn)了中央對(duì)深化改革、推進(jìn)法治的決心?？梢哉f，這次全會(huì)是依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家進(jìn)程中的重要?dú)v史節(jié)點(diǎn)。

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民建立新中國已65年，在社會(huì)主義革命、建設(shè)和改革的各個(gè)時(shí)期，在由革命黨向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)變的進(jìn)程中，對(duì)于法治的認(rèn)識(shí)是有差異的，總體上呈現(xiàn)為一個(gè)先倡導(dǎo)又否棄再堅(jiān)持的過程，由虛漸實(shí)、由淺入深、從一部而至全局的軌跡。當(dāng)此中央宣示全面推進(jìn)依法治國之際，有必要回顧中國共產(chǎn)黨法治方略的演進(jìn)軌跡，在教訓(xùn)中明確努力方向，在現(xiàn)實(shí)中堅(jiān)定法治理想，為中國的法治建設(shè)貢獻(xiàn)更多智識(shí)。

健全法制：法治的根基

法制，乃法律制度的簡稱，是法律的體系、體制和架構(gòu)的整體，涵蓋法律以及與法律的制定和實(shí)施相關(guān)的各種制度，體現(xiàn)著政權(quán)的屬性和統(tǒng)治階級(jí)的意志；法治，則是相對(duì)于人治的價(jià)值系統(tǒng)、治國理論、制度體系和運(yùn)行狀態(tài)。法制只是法治的必要條件，而非充分條件——任何法治都是建立于法制的基礎(chǔ)上，脫離了法制這一前提，法治便不可能建立和存續(xù)；但若只有法制，沒有法律至上、限制公共權(quán)力和民主、自由、平等、人權(quán)保障等觀念和制度的支撐，法治亦無法達(dá)成。

推翻舊秩序，推行體現(xiàn)本階級(jí)屬性和意志的新秩序是建立新政權(quán)的重要表征，以革命黨角色贏得全國政權(quán)的中國共產(chǎn)黨深諳此中奧義。1949年元旦，蔣介石發(fā)表《新年文告》，提出“不破壞民主憲政”、“不中斷法統(tǒng)”等和談條件，毛澤東針鋒相對(duì)地發(fā)表了《關(guān)于時(shí)局的聲明》等文章，堅(jiān)持“廢除偽憲法”、“廢除偽法統(tǒng)”。隨著解放軍節(jié)節(jié)勝利，2月，中共中央發(fā)布《關(guān)于廢除國民黨的六法全書與確立解放區(qū)的司法原則的指示》，宣布廢除國民黨政權(quán)制定的所有法律，人民司法機(jī)關(guān)審判案件以共產(chǎn)黨的政策、人民政府與人民解放軍所發(fā)布的綱領(lǐng)、法律、條例和決議為依據(jù)。9月，新政協(xié)通過了《共同綱領(lǐng)》，這份文件成為中共領(lǐng)導(dǎo)的多黨派聯(lián)合政府的建國綱領(lǐng)，居于臨時(shí)憲法的地位。

1954年，《中華人民共和國憲法》頒行后，毛澤東曾多次宣示要實(shí)行和遵守憲法，并要求國家機(jī)關(guān)工作人員帶頭遵守。①1956年，劉少奇在中共八大的政治報(bào)告中指出：“我們目前在國家工作中的迫切任務(wù)之一，是著手系統(tǒng)地制定比較完備的法律，健全我們國家的法制。”②董必武在會(huì)上提出了“黨必須采取積極措施健全人民民主法制，依法辦事是加強(qiáng)人民民主法制的中心環(huán)節(jié)”，做到“有法可依，有法必依”的觀點(diǎn)。③中國共產(chǎn)黨人意識(shí)到，建立人民政權(quán)需要健全并依靠法制。此后，我國相繼頒行了《土地改革法》、《婚姻法》和《懲治反革命條例》等法律法令，被視為新中國“法制建設(shè)的第一個(gè)黃金期”。這一時(shí)期的法制建設(shè)本質(zhì)上奉行“法律工具主義”價(jià)值觀，法律被定位為鞏固政權(quán)和階級(jí)斗爭的工具，具有極強(qiáng)的政治依附性。

基于對(duì)國內(nèi)外形勢的錯(cuò)誤估計(jì)，黨中央1957年下半年發(fā)動(dòng)了“反右”運(yùn)動(dòng)，以此為起點(diǎn)，新中國剛剛起步的法制建設(shè)便陷于停滯，進(jìn)而大倒退。由于黨在革命時(shí)期形成的行為慣性，加之建國后的群眾運(yùn)動(dòng)凸顯了政策的靈活有效性，干部群眾形成了“文件治國”的思維定式。1958年，毛澤東在北戴河會(huì)議上說道：“憲法是我參加制定的，我也記不得。我們每個(gè)決議都是法，開會(huì)也是法。我們主要靠會(huì)議、開會(huì)，一年搞四次，不靠民法刑法維持秩序。”劉少奇也附議：“到底是法治還是人治，看來實(shí)際靠人，法律只能做辦事的參考。”④從此直至“文革”結(jié)束，黨的政策全面替代了法律，“法律虛無主義”成為社會(huì)的主流思想，即便毛澤東1962年意識(shí)到“不僅刑法要，民法也需要，現(xiàn)在是無法無天”，但已無法挽回亂局——人大運(yùn)作基本癱瘓，政府被“革委會(huì)”取代，司法系統(tǒng)被徹底砸爛，公民權(quán)利遭到踐踏，整個(gè)國家陷入空前的動(dòng)亂。

“文革”結(jié)束后，中共十一大報(bào)告曾提出要“加強(qiáng)公安工作和社會(huì)主義法制”，但此時(shí)“左”的路線還沒有得到糾正，在此思想指導(dǎo)下制定的“七八憲法”含有諸多缺陷。鄧小平在1978年底召開的中央工作會(huì)議上提出了“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的方針。在十一屆三中全會(huì)上，這十六個(gè)字成為全黨共識(shí)，引為社會(huì)主義法制建設(shè)的基本方針。同時(shí)，會(huì)議還強(qiáng)調(diào)恢復(fù)全國人大及其常委會(huì)的立法工作，保持司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，人人平等、反對(duì)特權(quán)。在此基礎(chǔ)上，1979年，《刑法》、《刑事訴訟法》等七部法律頒行，《中共中央關(guān)于堅(jiān)決保證刑法、刑事訴訟法切實(shí)實(shí)施的指示》強(qiáng)調(diào)：“它們是否嚴(yán)格執(zhí)行，是衡量我國是否實(shí)行社會(huì)主義法治的重要標(biāo)志。”這是建國以來，中央重要文件中首次使用“法治”二字。

1982年，現(xiàn)行《憲法》頒行，恢復(fù)了國家主席和人民檢察院，廢除了國家領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制，增加了“公民的人格尊嚴(yán)不受侵犯”等條文。其中，第5條明確規(guī)定，“國家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)”，“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究”，“任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”。這反映出中國共產(chǎn)黨對(duì)“文革”“無法無天”災(zāi)難性后果的深刻反思。八二憲法的頒行，為改革開放后的法制建設(shè)奠定了根本法基礎(chǔ)。

此后，中央多次重申“健全社會(huì)主義法制”，相應(yīng)地，立法工作日漸繁重。1992年召開的中共十四大確定建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，十四屆三中全會(huì)提出了“改革開放與法制建設(shè)相統(tǒng)一，20世紀(jì)末初步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的法律體系”的目標(biāo)，至十五大明確為“到2010年形成有中國特色社會(huì)主義法律體系”的法制建設(shè)目標(biāo)。統(tǒng)計(jì)顯示，截至2011年2月底，我國制定現(xiàn)行憲法和現(xiàn)行有效法律239件、行政法規(guī)700件、地方法規(guī)8600多件，⑤在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明建設(shè)方面實(shí)現(xiàn)了有法可依。十一屆全國人大四次會(huì)議宣布，“以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法商法等多個(gè)法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個(gè)層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成”。

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出，“法律是治國之重器，良法是善治之前提”，這是中央全會(huì)文件首次使用“良法”這一專業(yè)的法學(xué)術(shù)語。良法，亦稱善法，至少應(yīng)滿足兩條標(biāo)準(zhǔn)：第一，良法應(yīng)該是符合客觀規(guī)律的法律；第二，良法應(yīng)該是促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步、反映多數(shù)人意志與愿望的法律。⑥從現(xiàn)實(shí)而言，由于立法者智識(shí)、經(jīng)驗(yàn)技術(shù)和社會(huì)條件等主客觀因素的限制，有的法律在制定時(shí)就存在缺陷，有的法律則在實(shí)施過程中因客觀條件的變化而逐漸無法適應(yīng)社會(huì)的需求，這就需要立法者不斷完善法制。此次中央全會(huì)要求著力提高立法質(zhì)量，完善立法體制機(jī)制，堅(jiān)持立改廢釋并舉，推進(jìn)科學(xué)立法和民主立法，完善體現(xiàn)權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平的法律制度，實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，其目的就是要由良法構(gòu)筑社會(huì)主義法律體系，使社會(huì)主義法治成為良法之治。