【摘要】青海省循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)由初步探索起步推進(jìn)到科學(xué)發(fā)展階段，隨著循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)在國家戰(zhàn)略中的地位得到鞏固和提升，擴(kuò)大循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展領(lǐng)域，將青海省建設(shè)成全國循環(huán)經(jīng)濟(jì)先行區(qū)成為地方共識。文章從當(dāng)前先行區(qū)建設(shè)法制環(huán)境的現(xiàn)狀入手，重點(diǎn)分析了法制建設(shè)存在的困境，提出了相關(guān)解決思路，以期對循環(huán)經(jīng)濟(jì)先行區(qū)建設(shè)有所助益。

【關(guān)鍵詞】循環(huán)經(jīng)濟(jì)    先行區(qū)    法制環(huán)境    困境

【中圖分類號】F0                  　   【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

青海省第十二次黨代會提出了把青海省建設(shè)成為國家循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展先行區(qū)的重大戰(zhàn)略部署，這對于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，促進(jìn)跨越發(fā)展與科學(xué)發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一具有重大而深遠(yuǎn)的意義。先行區(qū)建設(shè)涉及到工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)及社會各層面、各環(huán)節(jié)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)籌規(guī)劃，是資本、技術(shù)、人才、品牌等發(fā)展要素的聚集過程，是提升地方產(chǎn)業(yè)水平、調(diào)整地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變地區(qū)發(fā)展方式的過程，更是實(shí)現(xiàn)地方區(qū)域特色發(fā)展，增強(qiáng)區(qū)域競爭優(yōu)勢的良好機(jī)遇。為了使循環(huán)經(jīng)濟(jì)先行區(qū)得以順利建設(shè)，完善的法律制度是重要的保障。

當(dāng)前循環(huán)經(jīng)濟(jì)先行區(qū)建設(shè)的法制環(huán)境

目前循環(huán)經(jīng)濟(jì)先行區(qū)建設(shè)的法制環(huán)境主要表現(xiàn)為國家和地方兩級。國家立法方面，我國與循環(huán)經(jīng)濟(jì)有關(guān)的法律主要有《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》等，行政法規(guī)有《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》、《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》、《城市綠化條例》等，主要的部門規(guī)章有《環(huán)境信息公開辦法（試行）》、《關(guān)于加強(qiáng)在用機(jī)動車環(huán)保定期檢測工作的通知》、《關(guān)于安裝汽車污染控制產(chǎn)品有關(guān)問題的通知》等，以及《環(huán)境保護(hù)行政處罰辦法》、《環(huán)境監(jiān)理人員行為規(guī)范》、《環(huán)境監(jiān)理工作制度》等有關(guān)環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法等方面的規(guī)定。青海省制定了《青海省發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)實(shí)施意見》、《青海省循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目認(rèn)定管理辦法》、《青海省循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項(xiàng)資金管理辦法》、《柴達(dá)木循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展指南》、《關(guān)于加快推進(jìn)西寧工業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)施意見》等。

雖然近年來與循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有關(guān)的法律法規(guī)數(shù)量不斷增多，對工業(yè)、服務(wù)業(yè)等相關(guān)領(lǐng)域發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域跨越式發(fā)展與科學(xué)發(fā)展起到了一定的促進(jìn)和保障作用。但是，在法制建設(shè)層面仍然存在著一定的困難。

循環(huán)經(jīng)濟(jì)先行區(qū)法制建設(shè)的困境分析

第一，國家立法層面上相關(guān)規(guī)定過于原則，操作性不強(qiáng)，無法可依或有法難依的局面依然存在。如前所述，與循環(huán)經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)發(fā)展直接相關(guān)的法律規(guī)范中，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》雖然強(qiáng)調(diào)了在生產(chǎn)、流通和消費(fèi)等過程中實(shí)現(xiàn)循環(huán)發(fā)展，但立法重點(diǎn)還是在于倡導(dǎo)人們的生產(chǎn)方式和生活方式的轉(zhuǎn)變，缺乏對具體行為的相關(guān)規(guī)范指引?！肚鍧嵣a(chǎn)促進(jìn)法》從理論上講，雖然涉及到了不同的生產(chǎn)領(lǐng)域，但實(shí)際上只是著重對工業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的清潔生產(chǎn)的推行和實(shí)施作了具體規(guī)定，對其他領(lǐng)域?qū)嵤┣鍧嵣a(chǎn)只提了原則性要求。《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《城市生活垃圾管理辦法》《城市建筑垃圾管理規(guī)定》等規(guī)范性文件，涉及的內(nèi)容主要是關(guān)于污染物的控制和治理，仍然處于被動的末端治理的境地，而不是主動的預(yù)防，更難涉及進(jìn)一步的循環(huán)利用。此外，在環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)性法律規(guī)范，如《水法》、《水污染防治法》、《環(huán)境影響評價(jià)法》等規(guī)范的具體條文中缺乏相應(yīng)的促進(jìn)循環(huán)發(fā)展的內(nèi)容，不利于循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展①，導(dǎo)致在具體實(shí)現(xiàn)循環(huán)型社會的發(fā)展目標(biāo)過程中無法可依或有法難依的困境。

第二，現(xiàn)行的與循環(huán)經(jīng)濟(jì)有關(guān)的法律法規(guī)缺乏相應(yīng)的配套措施，沒有形成完整統(tǒng)一的體系，不利于循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。②現(xiàn)行的《固體廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定了固體廢物的減量化、資源化和無害化原則，但對固體廢物的回收、利用的具體辦法以及固體廢物綜合利用方面缺乏具體的法律規(guī)定。對于廢棄物的回收處理具有直接指導(dǎo)規(guī)范意義的《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理?xiàng)l例》中，也因缺乏具體的罰則而無法落實(shí)。《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》雖然規(guī)定了企業(yè)間和區(qū)域內(nèi)的廢物綜合利用問題，但這些規(guī)定基本上是圍繞企業(yè)的清潔生產(chǎn)展開的，其所附帶的循環(huán)經(jīng)濟(jì)的效果只是輔助性和不系統(tǒng)的。對于生產(chǎn)企業(yè)內(nèi)部如何實(shí)現(xiàn)循環(huán)利用以及跨行業(yè)的企業(yè)之間廢棄物的能量循環(huán)與梯級利用等問題，法律條文中還沒有明確化、系統(tǒng)化?！堆h(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》要求在生產(chǎn)、流通和消費(fèi)等過程中進(jìn)行減量化、再利用、資源化，并原則性地提出了循環(huán)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃制度、循環(huán)經(jīng)濟(jì)評價(jià)指標(biāo)體系、循環(huán)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)制度等基本管理制度的要求，但是到目前為止，相應(yīng)的規(guī)劃保障措施、評價(jià)指標(biāo)體系、統(tǒng)計(jì)制度、減少資源消耗和廢棄物的回收再資源化的監(jiān)管制度等方面，具體措施還未落到實(shí)處，還沒能形成體系化的解決機(jī)制，導(dǎo)致循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略不能順利實(shí)施。

第三，地方立法的空間有限，制定突破性的規(guī)范有一定的難度。全國循環(huán)經(jīng)濟(jì)先行區(qū)目標(biāo)的提出，意味著要有相應(yīng)的制度建設(shè)作為保障，而在國家層面還未形成循環(huán)經(jīng)濟(jì)的法規(guī)體系以及沒有現(xiàn)成的法制經(jīng)驗(yàn)可資借鑒的情況下，地方立法的可作為性不是很大。循環(huán)型社會的發(fā)展會直接影響社會的管理者、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者和消費(fèi)者等各方面的利益，其中作為中心環(huán)節(jié)的生產(chǎn)經(jīng)營者的循環(huán)生產(chǎn)、經(jīng)營活動，在國家立法沒有具體的義務(wù)承擔(dān)和責(zé)任追究機(jī)制的前提下，如果某一地方規(guī)范性文件要求生產(chǎn)經(jīng)營的企業(yè)嚴(yán)格實(shí)現(xiàn)諸如生產(chǎn)者的延伸責(zé)任，要求其即使在其生產(chǎn)或銷售的產(chǎn)品被人使用、被人廢棄以后，仍負(fù)有一定的對其產(chǎn)品進(jìn)行適當(dāng)?shù)幕厥?、處置、利用的?zé)任，這對于一個(gè)地方立法者來說既不現(xiàn)實(shí)，也勢必會造成相關(guān)企業(yè)放棄在這一地區(qū)發(fā)展的機(jī)會，進(jìn)而影響這一地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

第四，已有的地方立法強(qiáng)調(diào)工業(yè)領(lǐng)域的資源綜合利用規(guī)范較多，而針對農(nóng)牧業(yè)、服務(wù)業(yè)以及城市循環(huán)發(fā)展、綠色消費(fèi)等領(lǐng)域循環(huán)發(fā)展的保障措施缺乏。有關(guān)資源利用方面的地方立法主要有：《青海省礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》、《青海省鹽湖資源開發(fā)與保護(hù)條例》、《關(guān)于推進(jìn)清潔生產(chǎn)意見的通知》、《關(guān)于開展資源節(jié)約活動意見的通知》、《青海省資源綜合利用實(shí)施辦法》和《青海省資源綜合利用認(rèn)定管理辦法》等。③ “十一五”以來，按照《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《節(jié)約能源法》等有關(guān)法律法規(guī)，我省又相應(yīng)地制定了《青海省發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)實(shí)施意見》、《柴達(dá)木循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展指南》、《關(guān)于加快推進(jìn)西寧工業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)施意見》等一系列規(guī)范性文件，保障循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這些制度設(shè)計(jì)主要是針對柴達(dá)木循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)和西寧市幾個(gè)工業(yè)園區(qū)，側(cè)重點(diǎn)在于工業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域中的資源循環(huán)利用，對現(xiàn)有的工業(yè)循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展起到了積極的規(guī)范和保障作用，使得青海省在礦產(chǎn)資源綜合利用方面走在了全國前列，柴達(dá)木循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)也被國務(wù)院授予全國循環(huán)經(jīng)濟(jì)工作先進(jìn)單位。但是這些制度對于循環(huán)型農(nóng)業(yè)、循環(huán)型服務(wù)業(yè)以及全社會層面的循環(huán)發(fā)展方面的適用性不強(qiáng)，無法滿足建立農(nóng)牧業(yè)廢棄物資源化利用的保障措施、生態(tài)農(nóng)牧業(yè)發(fā)展的相應(yīng)辦法、推進(jìn)綠色服務(wù)業(yè)發(fā)展的辦法、居民綠色消費(fèi)以及推行城市綠色建筑的實(shí)施辦法等方面的要求。

第五，針對相應(yīng)管理機(jī)關(guān)在促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的責(zé)任追究機(jī)制不健全，進(jìn)而對循環(huán)經(jīng)濟(jì)相關(guān)政策措施的落實(shí)產(chǎn)生消極的影響。循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式對主體行為方式的規(guī)制要求包括有效約束各類主體的行為符合環(huán)境倫理規(guī)范，促進(jìn)人與自然的和諧與協(xié)調(diào)，包括對各級政府及其相關(guān)部門的公共管理行為的規(guī)范和約束，④這對法律法規(guī)的順利實(shí)施具有非常重要的意義。因?yàn)閺臄?shù)量上看，占總數(shù)80%以上的法律法規(guī)是由國家行政機(jī)關(guān)直接貫徹執(zhí)行的。⑤從已有的循環(huán)經(jīng)濟(jì)的立法看，相當(dāng)多的規(guī)范是需要行政機(jī)關(guān)的具體落實(shí)措施，但實(shí)際效果卻不盡如人意?？陀^上說，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)涉及到社會各層面、各環(huán)節(jié)和各領(lǐng)域，管理和執(zhí)法難度與過去相比大大增加。但不可忽視的問題是，現(xiàn)有的執(zhí)法體制中，行政執(zhí)法主體的執(zhí)法效能的目標(biāo)考核制度、行政管理不良后果的責(zé)任追究的尺度和方式等制度不健全，對于還沒有形成體系的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方方面面，管理部門難免會出現(xiàn)消極的不作為的情形，影響相應(yīng)法規(guī)的落實(shí)。