【摘要】在生態(tài)文明視角下審視生態(tài)文明建設(shè)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理提出的新要求，基于此分析當(dāng)前我國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理存在的主要問(wèn)題，并從政府、企業(yè)、公眾三個(gè)主體在理念、制度、實(shí)踐三個(gè)方面探究問(wèn)題的內(nèi)在原因，提出生態(tài)文明視角下加強(qiáng)我國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】金融監(jiān)管體制　生態(tài)文明　環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)　治理

【中圖分類號(hào)】X3      　              【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，各種環(huán)境突發(fā)事件也處于集中爆發(fā)階段，不僅對(duì)公眾健康、經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成巨大損失，而且對(duì)生態(tài)環(huán)境和社會(huì)穩(wěn)定造成了嚴(yán)重威脅。

黨的十八大提出要大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。“節(jié)約資源，保護(hù)環(huán)境”是生態(tài)文明建設(shè)的重點(diǎn)，這就對(duì)環(huán)境突發(fā)事件的應(yīng)急管理提出了新的要求。我們當(dāng)前只重視對(duì)環(huán)境事件的事后處理，而不重視事前對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范和治理的應(yīng)急管理方式不僅極大地浪費(fèi)應(yīng)急資源，而且事故造成的生態(tài)破壞很可能花費(fèi)巨大代價(jià)最終仍然無(wú)法根本恢復(fù)，這顯然與生態(tài)文明建設(shè)的要求有很大差距。因此，從生態(tài)文明建設(shè)的視角下重新審視我國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理當(dāng)前的現(xiàn)狀，存在的主要問(wèn)題，分析其深層原因并提出解決對(duì)策，對(duì)于最大程度的預(yù)防和避免環(huán)境突發(fā)事件的發(fā)生、推進(jìn)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

生態(tài)文明建設(shè)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理提出新的要求

生態(tài)文明是指人類在經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動(dòng)中，遵循人、自然、社會(huì)和諧發(fā)展的客觀規(guī)律，積極改善和優(yōu)化人與自然、人與人、人與社會(huì)之間的關(guān)系，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展所作的全部努力和所取得的全部成果。因此，對(duì)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理來(lái)說(shuō)，這就要求將生態(tài)文明的理念貫穿于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的制度制定和實(shí)施的每個(gè)環(huán)節(jié)。鑒于此，我們必須從理念（意識(shí)）、制度（政策）、實(shí)施（行為）這三個(gè)方面深入分析生態(tài)文明建設(shè)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理提出的新要求。

首先，從理念上看，生態(tài)文明建設(shè)必然要求重視源頭環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的治理。環(huán)境突發(fā)事件一旦爆發(fā)則會(huì)動(dòng)用大量的社會(huì)資源進(jìn)行應(yīng)急處置而且會(huì)造成嚴(yán)重的生態(tài)破壞。既浪費(fèi)資源，又破壞環(huán)境，這不符合生態(tài)文明建設(shè)的理念。所以生態(tài)文明建設(shè)首先要求從源頭上重視對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的防范與治理，最大程度的避免環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為環(huán)境突發(fā)事件，這樣才能做到節(jié)約資源，保護(hù)環(huán)境。

其次，從制度（政策）上看，建設(shè)生態(tài)文明要建立科學(xué)合理的制度體系，要用最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治為生態(tài)文明建設(shè)“護(hù)航”。①具體到環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理來(lái)說(shuō)，這就要求決策者在制定規(guī)劃、引進(jìn)項(xiàng)目、制定政策時(shí)就要考慮到可能存在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。要求政府從執(zhí)政理念、發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、項(xiàng)目布局等方面把牢環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)口。為此，要建立政府科學(xué)的決策制度及嚴(yán)格的責(zé)任追究機(jī)制。

最后，觀念明確，制度確立，貴在實(shí)踐（行為）。正如國(guó)際著名環(huán)保專家托爾巴博士所言：真正檢驗(yàn)我們對(duì)環(huán)境貢獻(xiàn)的，不是言辭，而是行動(dòng)。建設(shè)生態(tài)文明，不能簡(jiǎn)單地僅僅從防治污染、保護(hù)環(huán)境的理念入手，而應(yīng)改變?nèi)说男袨槟Ｊ胶徒?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式，使社會(huì)生產(chǎn)、消費(fèi)、制度和觀念發(fā)生根本變化。這就要求政府、企業(yè)、公眾三方共同努力。

我國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理中存在的主要問(wèn)題

政府層面。首先，我國(guó)地方政府普遍重環(huán)境事故處理輕環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。地方政府既承擔(dān)著發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，又承擔(dān)著保護(hù)環(huán)境的任務(wù)。發(fā)展經(jīng)濟(jì)往往立竿見(jiàn)影，容易形成政績(jī)，而環(huán)境保護(hù)很可能是短期內(nèi)大投入，小回報(bào)，不容易凸顯政績(jī)，這就使得地方政府在角色沖突中往往會(huì)向“保障經(jīng)濟(jì)”傾斜，對(duì)保護(hù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境及對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)管和治理缺乏積極性。在我國(guó)很多地方環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的防范和治理還沒(méi)有真正進(jìn)入政府決策的視野。其次，我國(guó)在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理方面的法律、法規(guī)還不健全。目前環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范已被國(guó)際有關(guān)法律文件和多國(guó)國(guó)內(nèi)法律所采納，成為應(yīng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的制度性措施。②在我國(guó)，迄今為止，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范與治理尚未正式列入我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)，也未形成具體、完備的管理制度，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到法律規(guī)范化、程序化和制度化的程度。在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范的法律界定和制度建構(gòu)上還存在很多難題尚未解決。③最后，地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保護(hù)環(huán)境雙重任務(wù)和壓力下，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使及當(dāng)前政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)下，則更關(guān)注地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，再加上尋租行為的存在，甚至?xí)c地方污染企業(yè)達(dá)成“默契”，甘愿為一些環(huán)境違法企業(yè)充當(dāng)保護(hù)傘。這就使得地方政府對(duì)企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管不力，更加劇了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)。

企業(yè)層面。一方面，企業(yè)缺乏環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的積極性。企業(yè)作為經(jīng)濟(jì)組織，生產(chǎn)活動(dòng)的最終目的是獲得最大利潤(rùn)。因此，其在進(jìn)行各項(xiàng)活動(dòng)時(shí)必然會(huì)進(jìn)行成本和收益分析?？刂骗h(huán)境風(fēng)險(xiǎn)就意味著要求企業(yè)采取先進(jìn)工藝、綠色生產(chǎn)，提高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制以及對(duì)突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急處置能力，這無(wú)疑要增加企業(yè)的投入，而這些投入短期內(nèi)很可能不會(huì)收到實(shí)效。因此多數(shù)企業(yè)認(rèn)為這會(huì)導(dǎo)致成本增加和利潤(rùn)減少，是對(duì)自己經(jīng)濟(jì)利益的損害，結(jié)果就缺乏主動(dòng)采取措施消除和防范潛在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和隱患的積極性。另一方面，相關(guān)法律法規(guī)不健全，處罰力度輕，監(jiān)管不力。因此大部分企業(yè)會(huì)選擇鋌而走險(xiǎn)，選擇在不符合安全生產(chǎn)條件下冒險(xiǎn)生產(chǎn)，使得企業(yè)累積的大量的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，極容易演變成環(huán)境突發(fā)事故。如紫金礦業(yè)在多次環(huán)境隱患排查治理不力的情況下最終導(dǎo)致了2010年銅酸水滲漏事故的發(fā)生，致汀江部分河段污染及大量網(wǎng)箱養(yǎng)魚(yú)死亡。

社會(huì)公眾層面。近年來(lái)不斷發(fā)生的環(huán)境群體性事件已經(jīng)表明民眾的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和環(huán)境維權(quán)意識(shí)開(kāi)始覺(jué)醒，他們希望參與到環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程中。但是，當(dāng)前我們還缺乏讓民眾參與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的有效途徑和政策制度保障。這使得我國(guó)現(xiàn)階段主要還是依賴政府的行政手段進(jìn)行環(huán)境管理，在社會(huì)公眾參與治理方面明顯不足，這無(wú)疑加劇了政府管理的封閉性，使得政府缺少被民眾監(jiān)管的動(dòng)力，導(dǎo)致我國(guó)政府環(huán)境治理的成本高、效率低下。

我國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理中存在問(wèn)題的原因分析

缺乏環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。是否具備敏銳的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)已經(jīng)成為能否在這個(gè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)的現(xiàn)代社會(huì)中有效進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范和治理的重要前提。④然而，當(dāng)前我國(guó)從政府尤其是各級(jí)地方政府到民眾普遍比較缺乏環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。這在很大程度上是因?yàn)槲覈?guó)許多地方政府行政文化中的“安全主義”的思想根深蒂固，只要眼前不發(fā)生突發(fā)事件和重大事故就對(duì)潛在的風(fēng)險(xiǎn)行為放任自流，而不愿意采取前瞻性和預(yù)見(jiàn)性的行為和措施來(lái)對(duì)潛在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行治理。

理性經(jīng)濟(jì)人的自利性。首先是政府自利性導(dǎo)致對(duì)企業(yè)違法行為監(jiān)管不力。根據(jù)公共選擇理論，政府不僅代表著公共利益，同時(shí)也因理性經(jīng)濟(jì)人的自利性會(huì)追求地方利益及組織利益，所以可能會(huì)對(duì)企業(yè)制造環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、污染環(huán)境的行為視而不見(jiàn)，甚至?xí)檬种械臋?quán)力和掌握的信息引導(dǎo)企業(yè)對(duì)其進(jìn)行尋租行為。其次是企業(yè)的自利性導(dǎo)致只追求利潤(rùn)最大化而忽視對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的防控。企業(yè)加強(qiáng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范，勢(shì)必要增加投入，增加成本，而短期內(nèi)這些投入不會(huì)有明顯的成效，尤其是在當(dāng)前“違法成本低，守法成本高”的怪圈下企業(yè)本能的選擇忽視環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的防范與治理。再次是公眾的自利性導(dǎo)致只重視眼前利益和個(gè)人利益，對(duì)參與監(jiān)督缺乏積極性。公眾理性經(jīng)濟(jì)人的特性使得公眾通常只注重眼前利益與個(gè)人得失，因此對(duì)企業(yè)的某些不會(huì)觸及自己眼前利益的違法行為漠不關(guān)心，缺乏對(duì)企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督的積極性。

缺乏引導(dǎo)多主體參與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的制度體系和有效機(jī)制。一是對(duì)政府人員環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任問(wèn)責(zé)機(jī)制不健全。首先，問(wèn)責(zé)主體單一。我國(guó)當(dāng)前關(guān)于環(huán)境責(zé)任的問(wèn)責(zé)僅限于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，而不包括權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾，這就造成了問(wèn)責(zé)缺乏外部監(jiān)督，難免會(huì)出現(xiàn)官官相互的現(xiàn)象，無(wú)法發(fā)揮問(wèn)責(zé)機(jī)制的作用。其次，問(wèn)責(zé)機(jī)制缺乏程序性。當(dāng)前我國(guó)的環(huán)境立法中，對(duì)政府責(zé)任問(wèn)責(zé)的程序的規(guī)定普遍缺失，這使得我國(guó)現(xiàn)行的問(wèn)責(zé)機(jī)制帶有大量的人治色彩。最后，環(huán)境問(wèn)責(zé)力度不夠。從目前的立法來(lái)看，官員承擔(dān)環(huán)境責(zé)任的方式僅限于行政責(zé)任，而一旦由于政府監(jiān)管不力而發(fā)生環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)事故時(shí)往往造成嚴(yán)重的損失。因此，對(duì)履行職責(zé)不力的政府部門(mén)及官員的懲罰方式僅限于行政問(wèn)責(zé)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

二是對(duì)企業(yè)的激勵(lì)約束機(jī)制不足。當(dāng)前我國(guó)對(duì)企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)（隱患）治理不力的行為處罰過(guò)輕，例如，《安全生產(chǎn)事故隱患排查治理暫行規(guī)定》第二十六條對(duì)于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位違反本規(guī)定，未指定事故隱患治理方案等行為的由安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察部門(mén)給予警告并處三萬(wàn)元以下的罰款。而一旦企業(yè)發(fā)生了環(huán)境突發(fā)事故造成的損失將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)這個(gè)數(shù)字。另外，對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理比較好的企業(yè)激勵(lì)補(bǔ)償不足，無(wú)法對(duì)其他企業(yè)起到宣傳帶動(dòng)作用。

三是缺乏公眾參與治理的有效機(jī)制。一方面，缺乏公眾參與治理的制度化、深層次機(jī)制。目前，在我國(guó)公眾參與環(huán)境治理的形式還僅限于公眾聽(tīng)證會(huì)、知識(shí)宣講等表面化、淺層次的方式。另一方面，缺乏有效的事前風(fēng)險(xiǎn)溝通的機(jī)制。目前的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)溝通主要限于事后補(bǔ)救，即問(wèn)題發(fā)生后才會(huì)被動(dòng)溝通，如近年來(lái)我國(guó)多地爆發(fā)的PX群體性事件多為缺乏事前風(fēng)險(xiǎn)溝通而導(dǎo)致的。在風(fēng)險(xiǎn)溝通的具體內(nèi)容上仍停留于經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，在人文關(guān)懷及公眾心理補(bǔ)償方面重視不足。

生態(tài)文明視角下加強(qiáng)我國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的對(duì)策

基于前面的分析，這里分別從政府、企業(yè)、民眾等利益相關(guān)者三個(gè)主體層面來(lái)進(jìn)行對(duì)策分析。

完善政府環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的法律及機(jī)制。一是增強(qiáng)政府的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。只有政府能夠充分認(rèn)識(shí)到環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的重要性，才能夠加強(qiáng)監(jiān)管，積極防控，最大程度的減少和避免環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)向環(huán)境突發(fā)事件轉(zhuǎn)化。二是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)布局，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，從源頭上減少環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。淘汰落后產(chǎn)能，關(guān)停高耗能、高排放企業(yè)，固然會(huì)對(duì)增長(zhǎng)帶來(lái)影響，但其中也蘊(yùn)含著很大商機(jī)，會(huì)為新能源、節(jié)能環(huán)保等新興產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)提供廣闊空間。三是完善環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的制度體系建設(shè)。要加強(qiáng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的立法，通過(guò)法律制度明確環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理過(guò)程中利益各方的權(quán)利和義務(wù)；要加強(qiáng)地方政府決策科學(xué)性制度化建設(shè)。各地方在重大決策或者項(xiàng)目上馬之前嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序，根據(jù)評(píng)估的結(jié)果進(jìn)行科學(xué)決策；要建立健全環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任追究制度。嚴(yán)厲追究有關(guān)部門(mén)風(fēng)險(xiǎn)防范及監(jiān)管不力以及有關(guān)人員風(fēng)險(xiǎn)決策失誤的責(zé)任。習(xí)近平在2013年中共中央政治局就推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)行的集體學(xué)習(xí)時(shí)特別提到“對(duì)那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴(yán)重后果的人，必須追究其責(zé)任，而且應(yīng)該終身追究”。四是積極探索合理的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的市場(chǎng)環(huán)境政策，讓市場(chǎng)在地方環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。從美國(guó)及歐洲長(zhǎng)期進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，基于市場(chǎng)的政策工具超越傳統(tǒng)“命令—控制”型治理的兩個(gè)最為顯著的特征是它具有低成本、高效率的特點(diǎn)和技術(shù)革新及擴(kuò)散的持續(xù)激勵(lì)，因此在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理中市場(chǎng)環(huán)境政策工具的應(yīng)用將會(huì)越來(lái)越廣泛。五是要重視人文關(guān)懷。在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范和治理中要特別注意對(duì)公眾的人文關(guān)懷才能得到公眾的理解和支持。例如，在德國(guó)和日本，政府興建會(huì)給附近居民造成環(huán)境負(fù)外部性的公共設(shè)施的同時(shí)，除了對(duì)當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行物質(zhì)補(bǔ)償，還為他們提供諸如圖書(shū)館、游泳館等免費(fèi)公共服務(wù)，充分體現(xiàn)了人文關(guān)懷。

構(gòu)建企業(yè)與政府的合作伙伴關(guān)系，提高企業(yè)進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的自覺(jué)性。首先，要加強(qiáng)輿論宣傳，提高企業(yè)的社會(huì)責(zé)任感。企業(yè)加強(qiáng)防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)固然需要升級(jí)工藝、改進(jìn)設(shè)備等，這些都需要大量的投入，但是這些措施同時(shí)可以有效地利用原材料和回收廢物，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)成本上的節(jié)約。此外，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制的好、較少發(fā)生環(huán)境事故的企業(yè)更容易贏得消費(fèi)者的信賴與忠誠(chéng)度。同時(shí)，通過(guò)加強(qiáng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理可以最大程度的避免環(huán)境突發(fā)事故的發(fā)生，降低由此帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失和環(huán)境破壞。如此，企業(yè)既節(jié)約了資源，又保護(hù)了環(huán)境，正符合生態(tài)文明的要求。因此，也就更加愿意承擔(dān)起防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)環(huán)境的社會(huì)責(zé)任。