一些地方出現(xiàn)了制度創(chuàng)新，原因很復(fù)雜。從必要性來看，主要有三個(gè)方面：第一，地區(qū)間存在的差異。在中國，地區(qū)差異較大，中央出臺(tái)的政策在一些地方比較適應(yīng)，但在一定時(shí)期內(nèi)，在另外一些地方可能滯后或者超前。這種情形為一些地方進(jìn)行超前性創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)提供了必要性。第二，地區(qū)間存在的競爭。地區(qū)間除了存在差異之外，還存在著各種各樣的競爭。換句話說，地方政府在“府際關(guān)系”上存在著與其他地區(qū)特別是周邊地區(qū)的競爭關(guān)系。為了應(yīng)對競爭壓力，獲得競爭優(yōu)勢，地方政府像企業(yè)家那樣在政治市場中競相提供政治產(chǎn)品，而創(chuàng)新性的制度安排就是地方政府所能提供的政治產(chǎn)品。一些地方政府試圖通過制度創(chuàng)新獲得競爭優(yōu)勢，這是政府之間的競爭壓力所致。第三，來自社會(huì)的壓力。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，政府管理存在著這樣或那樣的不適應(yīng)的情況，公眾特別是基層群眾要求政府進(jìn)行相應(yīng)的改革。

為何一些地方將創(chuàng)新沖動(dòng)變成了現(xiàn)實(shí)

必要性只是為制度創(chuàng)新提供了某種可能性。全國各地在各個(gè)領(lǐng)域都有創(chuàng)新的沖動(dòng)，但為什么有的地方把這些沖動(dòng)轉(zhuǎn)化為實(shí)踐，而別的地方卻沒有將這些沖動(dòng)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)呢？一個(gè)很重要的原因就是所謂“動(dòng)力在民，拍板在官”，也就是說，雖然有基層群眾的強(qiáng)烈要求和普遍呼吁，但如果沒有地方政府作出制度創(chuàng)新的決策，創(chuàng)新行動(dòng)是啟動(dòng)不了的。從這一事實(shí)我們也可以看出，當(dāng)時(shí)制度創(chuàng)新的政府主導(dǎo)特點(diǎn)，在地方政府創(chuàng)新過程中，一把手主導(dǎo)的特點(diǎn)非常明顯。作為一個(gè)組織，政府的集體行為也是比較困難的。這個(gè)時(shí)候，就需要“政治企業(yè)家”來推動(dòng)，“政治企業(yè)家”的出現(xiàn)增加了集體行動(dòng)的希望。地方官員在政治市場上其實(shí)是 “政治企業(yè)家”，他們通過制度創(chuàng)新最大化自己的“經(jīng)營業(yè)績”——政績。

有學(xué)者認(rèn)為，地方官員特別是“一把手”在政治市場上有著足夠的動(dòng)力，去扮演約瑟夫·熊彼特所分析的企業(yè)家在經(jīng)濟(jì)市場上所扮演的角色，成為政府創(chuàng)新的動(dòng)力源泉。因此我們不難發(fā)現(xiàn)，在政治領(lǐng)域內(nèi)的制度創(chuàng)新，其啟動(dòng)者往往是黨政機(jī)關(guān)的“一把手”。因?yàn)槟軌虺洚?dāng)“政治企業(yè)家”的多為當(dāng)?shù)氐狞h政“一把手”。作為改革者，要具有一定的敢闖敢冒的精神。在鄧小平看來，“干革命、搞建設(shè)，都要有一批勇于思考、勇于探索、勇于創(chuàng)新的闖將”，他希望“各級黨委和每個(gè)黨支部，都來鼓勵(lì)、支持黨員和群眾勇于思考、勇于探索、勇于創(chuàng)新”。同時(shí)，黨政“一把手”還必須有一定的社會(huì)責(zé)任感和政治敏銳性，必須能夠在第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)并把握制度創(chuàng)新的先機(jī)。有研究發(fā)現(xiàn)，近些年來，一些有理想、有見識(shí)、有魄力的領(lǐng)導(dǎo)者不斷進(jìn)入地方和基層政府的領(lǐng)導(dǎo)層。這些擁有實(shí)際決策權(quán)的地方政府主要官員面對目前政府中存在的嚴(yán)重弊病和人民群眾遭遇的各種困擾，產(chǎn)生了改良和優(yōu)化政府日常工作的動(dòng)機(jī)，從而推動(dòng)自己的工作部門進(jìn)行創(chuàng)新。如果沒有這些決策者，再好的創(chuàng)新方案也不過是一紙規(guī)劃書而已。

那么，由地方黨政“一把手”來啟動(dòng)制度創(chuàng)新特別是民主創(chuàng)新，原因何在呢？筆者認(rèn)為，由“一把手”積極主動(dòng)啟動(dòng)的制度創(chuàng)新，一方面離不開我們國家有利于改革創(chuàng)新的大的宏觀?？梢哉f，改革開放以來，中央提出要發(fā)展民主健全法制，將黨內(nèi)民主作為黨的生命，將社會(huì)主義民主作為社會(huì)主義的生命。并且指出，沒有民主就沒有社會(huì)主義，就沒有社會(huì)主義的現(xiàn)代化。執(zhí)政黨還提出，要積極發(fā)展黨內(nèi)民主，以黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主。這種發(fā)展民主的大趨勢為地方各級政府的民主創(chuàng)新提供了廣泛的活動(dòng)空間。而對于地方政府來說，它的上一級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)鼓勵(lì)進(jìn)行制度創(chuàng)新的寬松政策，是地方政府創(chuàng)新行為變成現(xiàn)實(shí)的直接條件。另一方面，一批具有改革創(chuàng)新精神的的干部走上各級黨政領(lǐng)導(dǎo)崗位，他們越來越意識(shí)到原有體制的一些弊端，以及基層群眾要求改革創(chuàng)新的利益呼聲，這就成為改革創(chuàng)新的直接動(dòng)力。