在原銜兼任制度下，伊犁將軍、參贊大臣和辦事大臣之間不是上下級(jí)關(guān)系，無(wú)法掌握對(duì)這些大臣的考核與管理。至于平時(shí)日常軍政事務(wù)的管理，則屬于有名無(wú)實(shí)，“節(jié)而難制”。

辦事大臣體制的最大優(yōu)點(diǎn)在于各城各地最大限度地集中了有限的力量，便于管理回部的伯克貴族，穩(wěn)定邊疆。

直到晚清，隨著交通、通訊、軍事補(bǔ)給等條件的大規(guī)模改善，分區(qū)駐防、各自為政的辦事大臣制度最終為行省制所取代，原來(lái)有辦事大臣駐防的各城，變?yōu)橛尚陆矒嶂陛牭膹d、縣。

清朝平定天山南北的準(zhǔn)部、回部叛亂后，設(shè)置以伊犁將軍為首的軍府體制管理天山南北，即在伊犁將軍之下分設(shè)烏魯木齊都統(tǒng)、塔爾巴哈臺(tái)參贊大臣和喀什噶爾參贊大臣，分轄新疆東部和天山南北地區(qū)。在北疆蒙古游牧各地的辟展、古城、巴里坤、吐魯番、庫(kù)爾喀喇烏蘇分設(shè)領(lǐng)隊(duì)大臣，在維族聚居的南疆八城喀什噶爾、葉爾羌、和闐、庫(kù)車、烏什、喀喇沙爾、英吉沙爾、阿克蘇及哈密等地分設(shè)辦事大臣等，分別統(tǒng)領(lǐng)駐軍，統(tǒng)轄各地各城邊防、臺(tái)站、卡倫、貿(mào)易關(guān)稅等軍政事務(wù)，構(gòu)成清代新疆的軍府體制。在這一軍府體制中，全疆各地的駐防大臣名義上雖由伊犁將軍節(jié)制，但由于各種原因，清朝中央通過(guò)限定人選、專折奏事等方式，賦予這些駐防大臣相對(duì)獨(dú)立的實(shí)權(quán)，使之位高權(quán)重。這種管理機(jī)制在清代一直是影響新疆政局的關(guān)鍵因素。

原銜兼任：辦事大臣的身份

在新疆的軍府體制中，只有伊犁將軍和烏魯木齊都統(tǒng)屬于職、銜一致的實(shí)職官員，在武職官員中列從一品，其他各地的辦事大臣、領(lǐng)隊(duì)大臣均屬于臨時(shí)派遣、原銜兼任的官缺。這些官缺在《清會(huì)典》中有明確規(guī)定，并有相應(yīng)的養(yǎng)廉銀。但新疆的這些“大臣”，包括參贊大臣、辦事大臣、領(lǐng)隊(duì)大臣等都沒(méi)有明確品級(jí)，也沒(méi)有納入清代官員九品十八級(jí)之列，而是由中央各部院官員、內(nèi)地各省的布政使、按察使，或八旗副都統(tǒng)、侍衛(wèi)等官員，以原銜兼任，一般不低于三品。至于什么樣的官員可以出任哪個(gè)城的辦事大臣，則沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定，完全在中央的掌握之中。同一城的辦事大臣可由各部侍郎、巡撫、布政使、按察使、八旗副都統(tǒng)、綠營(yíng)總兵等出任，甚至一、二、三等侍衛(wèi)均可出任；而同一職銜的官員，可任參贊大臣，也可任辦事大臣、領(lǐng)隊(duì)大臣。而且，出任辦事大臣的滿洲官員常常因?yàn)樵趦?nèi)地任職時(shí)，因犯錯(cuò)誤遭到革職、降級(jí)后，被重新任用，賞帶副都統(tǒng)銜或以侍衛(wèi)身份，前往新疆任職。如，乾隆四十三年（1778），吏部尚書永貴因坐事被革職，以三品頂戴身份派往烏什辦事。嘉慶二十年（1815），山東巡撫同興因虧空被革職謫戍盛京，次年被授三等侍衛(wèi)，出任古城領(lǐng)隊(duì)大臣，后轉(zhuǎn)任阿克蘇辦事大臣。嘉慶時(shí)期的喀什參贊大臣斌靜，原為黑龍江將軍，嘉慶十八年（1813）坐事革職，二十二年出任葉爾羌辦事大臣，次年任喀什噶爾參贊大臣。

讓有過(guò)錯(cuò)的八旗滿洲官員出任南疆辦事大臣是乾隆時(shí)期開(kāi)始形成的制度，這種做法既可以表示對(duì)犯錯(cuò)誤官員略施薄懲之意，又可以保證中央有充足的官員派往新疆。同時(shí)，實(shí)際為犯錯(cuò)誤的八旗官員提供了一個(gè)廣闊的回旋余地。被派往西北辦事者，期滿后大多都會(huì)獲授副都統(tǒng)等八旗職銜，重獲被任用的機(jī)會(huì)。而且，自嘉慶末期開(kāi)始，以“侍衛(wèi)”之銜派任辦事大臣的官員數(shù)量增多，表明皇帝更愿意把新疆事務(wù)的管理交給最親信的八旗將領(lǐng)，而不用通過(guò)任何中間機(jī)構(gòu)，或者以此表明皇帝在直接管理新疆事務(wù)。

這種原銜兼任的制度，一定程度上弱化了參贊大臣和辦事大臣之間的統(tǒng)轄關(guān)系。南疆雖設(shè)總理回疆事務(wù)的喀什噶爾參贊大臣，名義上可以節(jié)制南疆八城的辦事大臣，但由于參贊大臣也是臨時(shí)差遣，因此其實(shí)際地位與辦事大臣往往不相上下。如乾隆三十年的參贊大臣納世通，原銜為工部右侍郎、鑲黃旗漢軍副都統(tǒng)，分別為文、武正二品。同時(shí)，葉爾羌辦事大臣的額爾景額，原任副都統(tǒng)，與納世通同為正二品。阿克蘇辦事大臣卞塔海，原任盛京禮部侍郎，也為正二品。甚至經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)辦事大臣地位高于參贊大臣的情況。如乾隆四十一年（1776），乾隆帝貴妃之侄高樸以兵部侍郎之職出任葉爾羌辦事大臣，而當(dāng)時(shí)任喀什噶爾參贊大臣的是名不見(jiàn)經(jīng)傳的雅德，由刑部侍郎派任。顯然，雅德對(duì)高樸很難形成什么制約。

在原銜兼任制度下，伊犁將軍、參贊大臣和辦事大臣之間不是上下級(jí)關(guān)系，無(wú)法掌握對(duì)這些大臣的考核與管理。只有遇到民變、叛亂等緊急事務(wù)，全疆需要統(tǒng)一協(xié)調(diào)行動(dòng)時(shí)，伊犁將軍和參贊大臣的“節(jié)制”權(quán)才能體現(xiàn)出來(lái)。至于平時(shí)日常軍政事務(wù)的管理，則屬于有名無(wú)實(shí)，“節(jié)而難制”。

位高權(quán)重：辦事大臣的權(quán)力分析

首先，新疆各城辦事大臣、領(lǐng)隊(duì)大臣的選調(diào)，基本上是滿洲官缺，蒙古、漢人很少有機(jī)會(huì)出任，且一直由軍機(jī)處直轄，由皇帝欽定，毋須伊犁將軍推薦，其任期內(nèi)的政績(jī)也不由將軍考核。

所謂西北兩路，是指自清代康熙時(shí)期用兵準(zhǔn)噶爾部逐漸形成的戰(zhàn)略布防格局，由陜西、甘肅，經(jīng)哈密、巴里坤進(jìn)入天山南北，稱為西路。由張家口向北經(jīng)內(nèi)外蒙古，經(jīng)科布多越阿爾泰山進(jìn)入北疆的塔爾巴哈臺(tái)，至伊犁地區(qū)，稱為北路。自康熙以來(lái)，清準(zhǔn)之間在西北兩路曾展開(kāi)長(zhǎng)期而激烈的拉鋸戰(zhàn)，清軍在西路的哈密、巴里坤一帶和北路的烏里雅蘇臺(tái)、科布多一帶重點(diǎn)布防。雍正時(shí)期，創(chuàng)設(shè)軍機(jī)處，最初專門協(xié)助皇帝籌措西北戰(zhàn)事。但自此以后至清代結(jié)束，西北兩路軍務(wù)完全掌控于軍機(jī)處和皇帝手中，權(quán)力未曾下移。辦事大臣一般任期三年，凡需要補(bǔ)放的，或由皇帝直接下旨任命，或由軍機(jī)處于每年十月，將各處期滿的大臣開(kāi)列名單，是否換防、如何換防，報(bào)給皇帝直接定奪。

其次，辦事大臣多由侍郎、布政使、按察使、副都統(tǒng)、總兵等“省部級(jí)”官員出任，多在二三品之間，這意味著清朝是按照省級(jí)官員的規(guī)格來(lái)配置天山南北的辦事大臣的。新疆以外的青海、蒙古、西藏等地，一般一地僅設(shè)一兩個(gè)辦事大臣，其管轄范圍相當(dāng)于一省。新疆的辦事大臣管理范圍僅限一城一地，遠(yuǎn)不及庫(kù)倫、西寧辦事大臣，但很多實(shí)例證明，新疆的辦事大臣和青海的西寧辦事大臣、喀爾喀蒙古的庫(kù)倫辦事大臣之間可以互調(diào)。如，嘉慶時(shí)期的庫(kù)車辦事大臣來(lái)靈，原任正黃旗漢軍副都統(tǒng)，后由庫(kù)車辦事大臣轉(zhuǎn)任西寧辦事大臣，嘉慶二十一年（1816），又回庫(kù)車辦事大臣任上。再如，嘉慶時(shí)期的臺(tái)斐音，曾任和闐辦事大臣，嘉慶十四年，他由和闐辦事大臣，帶二等侍衛(wèi)之銜，調(diào)任庫(kù)倫辦事大臣。也就是說(shuō)，清朝在新疆的參贊大臣、辦事大臣、領(lǐng)隊(duì)大臣多達(dá)16個(gè)，每個(gè)省級(jí)大員在這里僅管轄一城一地，如此密集布防，可見(jiàn)清朝對(duì)新疆的重視。

第三，各辦事大臣可單獨(dú)奏事，不必經(jīng)過(guò)伊犁將軍和參贊大臣。

新疆各城辦事大臣不但品級(jí)高，而且都具有專折奏事權(quán)，有事直接報(bào)告皇帝，無(wú)需通過(guò)伊犁將軍或參贊大臣。乾隆三十年（1765）爆發(fā)烏什之亂時(shí)，乾隆帝命葉爾羌辦事大臣額爾景額調(diào)查南疆各處大臣的不法行徑，額爾景額參劾前任和闐辦事大臣和誠(chéng)婪索伯克之事，使和誠(chéng)伏法。乾隆四十三年（1788），永貴出任烏什辦事大臣后，參劾葉爾羌辦事大臣高樸販賣玉石之事，使高樸被懲處。至于日常軍政事務(wù)的處理，軍隊(duì)訓(xùn)練，臺(tái)站、卡倫巡查，邊貿(mào)管理等，則更可以便宜行事，直接對(duì)中央負(fù)責(zé)。這種獨(dú)立奏事權(quán)加重了他們的權(quán)威，削弱了伊犁將軍、參贊大臣對(duì)他們的“節(jié)制”關(guān)系。

綜上所述，清朝對(duì)新疆的管理實(shí)際上非常倚重于辦事大臣，這些辦事大臣以省級(jí)官員的身份，統(tǒng)轄一城一地，直接受皇帝指令，位高權(quán)重，且權(quán)力相對(duì)獨(dú)立，各自為政。清朝中央之所以如此配置新疆辦事大臣的權(quán)力，原因有二：一是清朝鑒于維族伯克貴族實(shí)力強(qiáng)大，故只有以高級(jí)別的官員坐鎮(zhèn)各城，強(qiáng)化其權(quán)威，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)當(dāng)?shù)氐挠行Ч芾怼⒖刂?，否則“恐不足資彈壓”（《清高宗實(shí)錄》卷五百七十一，乾隆二十三年九月辛丑）。二是這種體制的形成是由當(dāng)時(shí)的交通、通訊及軍隊(duì)的后勤補(bǔ)給困難、駐防兵力不足等條件限制造成的，尤其南疆地區(qū)各城與伊犁將軍距離遙遠(yuǎn)，道途艱難，由伊犁至喀什、烏什等地，需翻越天山，要將近一個(gè)月的行程。即使南疆各城之間也因距離遙遠(yuǎn)，呼應(yīng)不便。各辦事大臣及其駐軍只能分城駐扎、分區(qū)防守，掌握相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力。惟其如此，遇到緊急事務(wù)時(shí)，才可便宜行事，及時(shí)化解危機(jī)，而不能一味等待將軍和參贊大臣的指令，這就形成他們之間“各自為政，節(jié)而難制”的關(guān)系。

辦事大臣體制的最大優(yōu)點(diǎn)在于各城各地最大限度地集中了有限的力量，便于管理回部的伯克貴族，穩(wěn)定邊疆。特別是在分裂勢(shì)力的叛亂、外敵入侵等緊急情況時(shí)，各城辦事大臣能夠積極采取措施，及時(shí)應(yīng)對(duì)，避免消極扯皮、互相推諉的現(xiàn)象。在乾隆到清末新疆地區(qū)的歷次叛亂中，形成一種規(guī)律性的模式，每遇叛匪起事，大臣率軍退入城中據(jù)守待援，當(dāng)來(lái)自北疆和陜甘的援軍到達(dá)并開(kāi)始反擊時(shí)，可里應(yīng)外合，擊退叛匪。這一點(diǎn)證明了辦事大臣制度的積極意義。

監(jiān)察缺失：邊疆辦事大臣為何難以約束？

魏源在《圣武記》載：“各城大臣不相統(tǒng)屬，又距伊犁將軍窎遠(yuǎn)，恃無(wú)稽察，威福自出。”（魏源：《圣武記》卷4，《道光重定回疆記》）辦事大臣位高權(quán)重，權(quán)力過(guò)大，很難受到監(jiān)督，在很大程度上脫離了清朝的監(jiān)察體系，以至于弊端叢生，反過(guò)來(lái)又影響到邊疆地區(qū)的穩(wěn)定。

清代的監(jiān)察系統(tǒng)主要以都察院的監(jiān)察御史和給事中的監(jiān)控為主，除此之外，奏折制度也被視為對(duì)官員一種重要監(jiān)督方式。然而這兩種方式，對(duì)新疆等邊疆地區(qū)的駐防大臣很難發(fā)揮作用。

首先，辦事大臣不受督察院的監(jiān)督。在清代，都察院是最高監(jiān)察機(jī)構(gòu)，掌司風(fēng)紀(jì)，監(jiān)察百官的政績(jī)與品德。都察院下設(shè)御史和給事中，分掌各省、各部院的監(jiān)察事務(wù)。然而，對(duì)包括新疆辦事大臣在內(nèi)，邊疆地區(qū)的官員的監(jiān)察，并沒(méi)有納入到都察院的管轄范圍，都察院基本上無(wú)權(quán)監(jiān)督邊疆地區(qū)的駐防官員，清代的邊疆地區(qū)處于監(jiān)察缺失狀態(tài)。如此體制之下，這些辦事大臣三年一任的工作不必接受上級(jí)的考成，其經(jīng)濟(jì)收入支出也不受其他機(jī)構(gòu)的查核，再加上可專折奏事，一城維族各級(jí)伯克的封爵進(jìn)退完全系于辦事大臣之口，百姓的進(jìn)貢納稅也幾乎完全掌握于辦事大臣之手，使得辦事大臣在當(dāng)?shù)赝Ｗ詫?，毫無(wú)顧忌。

其次，對(duì)于奏折制度，清朝自雍正時(shí)期，便有意以奏折制度讓地方大員互相監(jiān)察，以期替代御史巡視地方的制度。然而，乾隆時(shí)期的奏折制度已經(jīng)逐漸喪失康雍時(shí)期那種密折的特性，漸趨常規(guī)化，官員之間互相監(jiān)督的作用已經(jīng)大打折扣。除非遇到叛亂一類的事情，官員之間誰(shuí)也不愿意通過(guò)奏折彈劾同僚經(jīng)濟(jì)、生活問(wèn)題。南疆各城大臣之間更是如此。

乾隆三十年（1765）爆發(fā)的烏什之亂，其原因之一是由當(dāng)時(shí)的烏什辦事大臣素誠(chéng)暴虐荒淫激起。素誠(chéng)自乾隆二十七年調(diào)任烏什辦事大臣，任職三年，殘暴無(wú)常，當(dāng)?shù)匕傩丈钍芷浜?。但?duì)他的這些行為，無(wú)論是當(dāng)時(shí)的伊犁將軍明瑞，還是喀什噶爾參贊大臣納世通，都沒(méi)有過(guò)一紙舉報(bào)。直到烏什起義后，明瑞才按照皇帝的要求查核、奏報(bào)素誠(chéng)等人以往的行為。在烏什民變后，乾隆為南疆辦事大臣的不法行為所震驚，還令葉爾羌參贊大臣額爾景額奏報(bào)前任和闐辦事大臣、總兵和誠(chéng)重利盤剝維人之事，后經(jīng)查證得實(shí)，終將和誠(chéng)正法示眾。

嘉慶晚期的喀什參贊大臣斌靜，先后任葉爾羌大臣和喀什參贊大臣達(dá)四年之久，對(duì)他的荒唐行為，后來(lái)道光帝聽(tīng)說(shuō)后，也都為之發(fā)指。但即使如此，幾年間并無(wú)一人參劾奏報(bào)。直到張格爾叛亂爆發(fā)，道光帝懷疑由斌靜激起，才派伊犁將軍慶祥前往南疆調(diào)查斌靜的行為。

所以，在清代，無(wú)論都察院的監(jiān)察制度還是奏折制度，都無(wú)法對(duì)邊疆駐防官員實(shí)行有效監(jiān)督，這種監(jiān)察的缺失，經(jīng)常成為一種縱容，使新疆一帶的辦事大臣貪腐暴虐，往往成為激化民族矛盾的導(dǎo)火索，嚴(yán)重者，則為分裂勢(shì)力所乘，引發(fā)邊疆叛亂。

道光八年（1828），張格爾叛亂被平定后，喀什噶爾參贊大臣那彥成在處理善后事務(wù)時(shí)，認(rèn)識(shí)到各城辦事大臣平時(shí)威福自專、不受監(jiān)督的弊病，奏請(qǐng)對(duì)回疆各處辦事大臣進(jìn)行定期考核，每年年終，由伊犁將軍、喀什噶爾參贊大臣將各處駐扎大臣“出具切實(shí)考語(yǔ)，密行陳奏，如有人地不宜及才不勝任者，隨時(shí)奏明更換”（《清宣宗實(shí)錄》卷132，道光八年正月乙丑）。

總之，鑒于當(dāng)時(shí)的歷史、地理?xiàng)l件，清代新疆的辦事大臣制度曾形成位高權(quán)重、獨(dú)立行事的特點(diǎn)，這使得辦事大臣在邊疆穩(wěn)定方面發(fā)揮過(guò)重大作用。但不受監(jiān)督的權(quán)力也曾屢屢激化矛盾。直到晚清，隨著交通、通訊、軍事補(bǔ)給等條件的大規(guī)模改善，分區(qū)駐防、各自為政的辦事大臣制度最終為行省制所取代，原來(lái)有辦事大臣駐防的各城，變?yōu)橛尚陆矒嶂陛牭膹d、縣，使新疆的行政管理進(jìn)入一個(gè)新的時(shí)代。

 （作者系中國(guó)人民大學(xué)清史研究所副教授）