【摘要】文章考察了美國(guó)、印度、巴西等國(guó)的農(nóng)村基本公共服務(wù)制度設(shè)計(jì)與實(shí)踐。美國(guó)在實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化之后，農(nóng)村基本公共服務(wù)主要體現(xiàn)在生產(chǎn)服務(wù)領(lǐng)域，而印度、巴西除生產(chǎn)服務(wù)外，還需要提供生活服務(wù)。雖然這些國(guó)家農(nóng)村公共服務(wù)職能、制度有一定的差異，但在依法服務(wù)、城鄉(xiāng)一體化、政府投資、社會(huì)組織承擔(dān)服務(wù)職能等方面還有一定規(guī)律可循，值得中國(guó)借鑒。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村基本公共服務(wù)　依法服務(wù)　城鄉(xiāng)一體化　生產(chǎn)性公共產(chǎn)品

農(nóng)村基本公共服務(wù)是政府的重要職能，其不同于城市公共服務(wù)，其服務(wù)對(duì)象是農(nóng)村、農(nóng)民及農(nóng)業(yè)，主要是為滿足農(nóng)村社會(huì)發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及農(nóng)民生活需求而提供的各種服務(wù)的總稱。具體內(nèi)容包括農(nóng)村教育發(fā)展、農(nóng)民公共衛(wèi)生服務(wù)、農(nóng)村醫(yī)療及社會(huì)保障服務(wù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及農(nóng)村公共設(shè)施服務(wù)等方面。

農(nóng)村基本公共服務(wù)的質(zhì)量關(guān)系到農(nóng)業(yè)、農(nóng)村及農(nóng)民的發(fā)展以及社會(huì)的文明與進(jìn)步。服務(wù)層次的高低有賴于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與政府職能的定位。目前，世界發(fā)達(dá)國(guó)家及部分發(fā)展中國(guó)家都已基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的無(wú)差異化，即均等化。當(dāng)然，我國(guó)目前還存在巨大的城鄉(xiāng)差別，農(nóng)村的公共服務(wù)的范圍、層次、質(zhì)量還與發(fā)達(dá)國(guó)家及部分發(fā)展中國(guó)家有較大差距。基于對(duì)美國(guó)、印度和巴西農(nóng)村基本公共服務(wù)實(shí)踐的研究，筆者試圖分析這些國(guó)家在農(nóng)村基本公共服務(wù)中的經(jīng)驗(yàn)，以期為我國(guó)農(nóng)村基本公共服務(wù)提供制度上的參考與借鑒。

農(nóng)村基本公共服務(wù)制度安排的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

美國(guó)是當(dāng)今世界最為發(fā)達(dá)的國(guó)家之一，早在20世紀(jì)60年代就已基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，現(xiàn)在已發(fā)展到農(nóng)業(yè)電子化階段，現(xiàn)代化程度極高。2012年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，美國(guó)農(nóng)業(yè)在整個(gè)美國(guó)國(guó)民生產(chǎn)總值中僅占14%，農(nóng)業(yè)的就業(yè)人口僅占總?cè)丝诘?%左右。從數(shù)據(jù)上看，似乎美國(guó)農(nóng)業(yè)的地位較低，但實(shí)際上并不然，美國(guó)一向有“重農(nóng)主義”，農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性地位在美國(guó)極為現(xiàn)代化的今天依然沒(méi)有被削弱。美國(guó)政府和社會(huì)組織在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展中依然提供了完善的基本公共服務(wù)，正是由于在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中完善而細(xì)致的公共服務(wù)，才使得美國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平不斷上升?？傮w而言，美國(guó)目前在農(nóng)村基本公共服務(wù)主要是集中在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村發(fā)展等領(lǐng)域，體現(xiàn)如下：

一是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)服務(wù)。聯(lián)邦政府通過(guò)積極的財(cái)政政策來(lái)加強(qiáng)美國(guó)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。從美國(guó)建國(guó)起到二戰(zhàn)之前，在聯(lián)邦政府的財(cái)政預(yù)算中，農(nóng)業(yè)投資一直占重要地位，每年聯(lián)邦財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投資約為10億美元，到20世紀(jì)50年代，增至50億美元，到70年代已增至約150億美元，1985～1989年間年均約200億美元，到2000年，每年財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投資達(dá)400億美元，2012年已增至約800億美元，如果加上各州及地方政府的財(cái)政投入，整個(gè)農(nóng)業(yè)投資僅次于國(guó)防開支。在國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投資中，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施占很大的比重，約占農(nóng)業(yè)總投資的一半。

二是農(nóng)業(yè)發(fā)展融資服務(wù)。美國(guó)的農(nóng)業(yè)政策性信貸制度異常發(fā)達(dá)，農(nóng)業(yè)政策性的信貸體系包括農(nóng)場(chǎng)信貸系統(tǒng)、聯(lián)邦政府擔(dān)保信貸系統(tǒng)、聯(lián)邦政府直接信貸系統(tǒng)及農(nóng)業(yè)出口信貸系統(tǒng)等方面，其中最為核心的是農(nóng)場(chǎng)信貸系統(tǒng)。該信貸體系建立于1933年，依據(jù)的是1933年聯(lián)邦頒布的《農(nóng)業(yè)法》，該系統(tǒng)由12家聯(lián)邦土地銀行及地方土地銀行、12家聯(lián)邦中間信貸銀行、12家生產(chǎn)信貸銀行、13家合作信貸銀行及其組成的銀行協(xié)會(huì)組成。①根據(jù)《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，美國(guó)農(nóng)場(chǎng)信貸體系具有法律授權(quán)的政策性融資功能，主要是為農(nóng)場(chǎng)主進(jìn)行農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供中、長(zhǎng)期貸款，可以由不同的銀行來(lái)提供貸款。12家聯(lián)邦土地銀行及地方土地銀行可以向農(nóng)場(chǎng)主提供長(zhǎng)達(dá)45年的長(zhǎng)期不動(dòng)產(chǎn)抵押貸款；12家聯(lián)邦中間信貸銀行，可以提供年利率為7.5%的中、短期貸款，無(wú)需抵押，但是對(duì)于購(gòu)買大型農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)備及進(jìn)行土壤品質(zhì)改良的貸款，可以延長(zhǎng)5年的還款年限，并適當(dāng)降低利率；13家合作信貸銀行，其放貸對(duì)象是全國(guó)各種專業(yè)性的農(nóng)業(yè)合作社，不對(duì)農(nóng)場(chǎng)主本人發(fā)放。完善的政策性信貸體系為農(nóng)場(chǎng)主改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施提供了良好的資金支持，貸款利率較低，通常是工業(yè)信貸的1/3，在某些時(shí)候甚至低于同期的存款利率。

三是農(nóng)村公共產(chǎn)品主要由社會(huì)組織提供。美國(guó)農(nóng)業(yè)合作社類型多樣，規(guī)模龐大。美國(guó)的農(nóng)業(yè)合作社類型多樣化，主要是營(yíng)銷及流通領(lǐng)域，可以分為供銷、信貸及服務(wù)合作社等，每種合作社的功能都是單一的，不具有綜合性。在這三種類型中，供銷合作社是最重要的，也是最具實(shí)力的。供銷合作社有可以分為三種形式：有供應(yīng)合作社專門提供農(nóng)業(yè)物資采購(gòu)、有銷售合作社專門負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品的銷售和有供銷服務(wù)合作社專門提供農(nóng)產(chǎn)品供銷社會(huì)化服務(wù)。②早在20世紀(jì)30年代，美國(guó)的農(nóng)業(yè)合作社就出現(xiàn)了大規(guī)模的兼并及聯(lián)合，導(dǎo)致合作社規(guī)模龐大，截至2012年底，美國(guó)的農(nóng)業(yè)合作社總資產(chǎn)達(dá)470億美元，銷售額達(dá)1200億美元，這是其他國(guó)家所不能及的。

此外，美國(guó)還有發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)法律體系，提高了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的效率。美國(guó)的農(nóng)業(yè)立法非常多，包括聯(lián)邦及各州的各種農(nóng)業(yè)法案加起來(lái)有300余部，核心是1933年制定的《農(nóng)業(yè)法》，截至2012年，該法經(jīng)過(guò)了10次修訂，在不同的歷史階段為農(nóng)村基本公共服務(wù)提供法律上的依據(jù)。從20世紀(jì)80年代以來(lái)，美國(guó)在社會(huì)公共產(chǎn)品服務(wù)上不斷放權(quán)，以市場(chǎng)化、分權(quán)化為主導(dǎo)，形成了市場(chǎng)化的農(nóng)村基本公共服務(wù)體系，很多服務(wù)是由社會(huì)組織提供的，將外包型服務(wù)作為一種主要的基本公共服務(wù)形式。由此可見(jiàn)，國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)三位一體式的農(nóng)村基本公共服務(wù)在美國(guó)已運(yùn)轉(zhuǎn)良好，大大促進(jìn)了美國(guó)農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)及社會(huì)發(fā)展，這在發(fā)達(dá)國(guó)家中比較典型。

印度的社會(huì)結(jié)構(gòu)同我國(guó)非常相似，也呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市，農(nóng)村人口占大多數(shù)。直到20世紀(jì)70年代中后期，印度政府才意識(shí)到發(fā)展農(nóng)業(yè)的重要性，開始實(shí)施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策，推行所謂的“綠色革命”工程，國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略由工業(yè)開始向農(nóng)業(yè)傾斜，在實(shí)行“綠色革命”工程中，國(guó)家加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投資力度，尤其是著重農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改變農(nóng)業(yè)落后的面貌，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，到20世紀(jì)末期，印度農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了巨大成績(jī)，糧食對(duì)國(guó)際市場(chǎng)的依賴大大降低。除了在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的服務(wù)之外，印度農(nóng)村的公共服務(wù)還體現(xiàn)在醫(yī)療服務(wù)、義務(wù)教育服務(wù)等領(lǐng)域。

一是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)服務(wù)。印度的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資是由聯(lián)邦政府提出發(fā)展戰(zhàn)略方案，并制定相關(guān)的計(jì)劃及法律規(guī)范，具體資金的投入和組織實(shí)施則是邦政府負(fù)責(zé)和管理，邦級(jí)政府在農(nóng)業(yè)投資中占據(jù)主導(dǎo)地位，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的申請(qǐng)則是從村級(jí)開始，制定農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的計(jì)劃、方案及所需資金數(shù)額，然后報(bào)到邦政府，邦政府負(fù)責(zé)向社會(huì)招標(biāo)并提供建設(shè)資金，鼓勵(lì)中標(biāo)單位多使用農(nóng)村勞動(dòng)力，但需支付一定的報(bào)酬。邦級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入主要集中在水利設(shè)施的建設(shè)上，如加強(qiáng)水庫(kù)堤壩，池塘蓄水功能強(qiáng)化，修建水渠，購(gòu)買抽水設(shè)備等，到2000年，印度農(nóng)田的有效灌溉面積已占全部農(nóng)田的一半以上，到2012年占80%以上。此外，政府還投資農(nóng)業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)備建設(shè)，建立糧食儲(chǔ)備庫(kù)，改善倉(cāng)庫(kù)管理；建設(shè)農(nóng)村電網(wǎng)，修建農(nóng)村公路，改善交通運(yùn)輸條件；加大購(gòu)置農(nóng)業(yè)機(jī)械的補(bǔ)貼力度，提高農(nóng)業(yè)的機(jī)械化水平。近年來(lái)，印度還不斷加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投資，有效緩解了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的資金短缺現(xiàn)象，大大改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。

二是農(nóng)村醫(yī)療與義務(wù)教育服務(wù)。印度作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，雖然城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)也很明顯，但其醫(yī)療服務(wù)城鄉(xiāng)一體化是發(fā)展中國(guó)家最早實(shí)現(xiàn)的，占總?cè)丝?0%的印度農(nóng)民能夠享受與城鎮(zhèn)居民一樣的國(guó)家免費(fèi)醫(yī)療服務(wù)。免費(fèi)醫(yī)療服務(wù)覆蓋了全國(guó)各邦，形成了具有鮮明特色的保健站、初級(jí)保健中心與社區(qū)保健中心三級(jí)醫(yī)療保健網(wǎng)絡(luò)。

印度聯(lián)邦政府非常重視科教的發(fā)展，印度的義務(wù)教育早在1970年代就已基本實(shí)，義務(wù)教育是完全免費(fèi)的，甚至連書本費(fèi)也是由各級(jí)政府提供。但是一直以來(lái)由于宗教等原因，農(nóng)村女童的入學(xué)率并不高。直到進(jìn)入2003年后，印度政府實(shí)施了“女性素質(zhì)提升計(jì)劃”，由印度婦女社會(huì)聯(lián)合會(huì)負(fù)責(zé)實(shí)施，將農(nóng)村女童入學(xué)與印度小額貸款掛鉤，大大提高了印度農(nóng)村地區(qū)女童的入學(xué)率。

巴西農(nóng)村基本公共服務(wù)始于20世紀(jì)70年代中后期，這一時(shí)期，巴西基本實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化，政府加大了對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)的投入。巴西政府在農(nóng)村公共服務(wù)主要體現(xiàn)在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給上，包括農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技的推廣及醫(yī)療健康計(jì)劃的實(shí)施等方面。

在農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)上，以政府投資為主體，聯(lián)邦政府及州、市政府形成了良好的職能分工。如在水利工程建設(shè)上，聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)事關(guān)全國(guó)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大水利樞紐建設(shè)，對(duì)亞馬孫河的開發(fā)就是如此；州級(jí)政府各州內(nèi)大型水利樞紐工程建設(shè)；市級(jí)政府負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)水利工程建設(shè)；水利配套工程由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者或合作社負(fù)責(zé)實(shí)施。

在農(nóng)業(yè)科研與技術(shù)推廣方面，主要由巴西農(nóng)牧業(yè)研究中心負(fù)責(zé)，該機(jī)構(gòu)是一個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)，直接隸屬于巴西聯(lián)邦政府，其主要功能是制定聯(lián)邦農(nóng)業(yè)發(fā)展計(jì)劃，在全國(guó)范圍內(nèi)推廣最新的農(nóng)業(yè)技術(shù)成果。該中心在全國(guó)設(shè)有50個(gè)研究分中心，并與各州立大學(xué)、各州農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站、試驗(yàn)站合作，形成了一個(gè)覆蓋全國(guó)的農(nóng)業(yè)科技推廣、普及網(wǎng)絡(luò)。該中心成立至今60年以來(lái)，在培育改良農(nóng)作物種子、控制病蟲害、改良土壤及農(nóng)業(yè)化肥研發(fā)等領(lǐng)域取得了重要成效。此外，巴西政府也非常重視生活性服務(wù)，從1994年起推行的“家庭醫(yī)療健康計(jì)劃”是一種全國(guó)農(nóng)民的健康保障計(jì)劃方案，在農(nóng)村各社區(qū)包括印第安人部落中建立農(nóng)村社區(qū)醫(yī)療中心，實(shí)施半免費(fèi)的醫(yī)療保障，提高了農(nóng)民生活與健康的質(zhì)量。