我國(guó)海洋環(huán)境與資源保護(hù)制度的完善建議

完善我國(guó)海洋環(huán)境與資源保護(hù)法律制度既符合國(guó)際形勢(shì)發(fā)展的客觀需要，也是《國(guó)家海洋事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》的客觀需要。筆者認(rèn)為，海洋環(huán)境與資源法律體系的完善同時(shí)也是海洋環(huán)境與資源保護(hù)的迫切需要，完善的海洋環(huán)境與資源法律體系能夠保證依法管海和依法用海，杜絕海洋環(huán)境與資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)中“無(wú)償、無(wú)度、無(wú)序”現(xiàn)象，從而保證海洋資源的合理利用，保證海洋生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。因此，海洋環(huán)境與資源法律制度的完善應(yīng)以海洋環(huán)境平衡和資源可持續(xù)利用為目標(biāo)進(jìn)行。法律法規(guī)的完善是一個(gè)系統(tǒng)的工程，必須循序漸進(jìn)地開(kāi)展，但也不能按部就班，要抓住重點(diǎn)，以點(diǎn)帶面逐步完善，如何更有效的保護(hù)海洋環(huán)境與資源，筆者提出以下四個(gè)方面的完善建議。

為了更好的保護(hù)海洋環(huán)境與資源，應(yīng)確立三項(xiàng)原則。徐祥民教授曾提出“以海定海，關(guān)注長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，生態(tài)保護(hù)優(yōu)先”原則、“以海定陸，海陸協(xié)調(diào)，分步推進(jìn)”原則、“特域特法，一般法和特別法相結(jié)合”原則和“體制服從事務(wù)，多種管理模式并用”原則，②筆者認(rèn)為海洋環(huán)境與資源的保護(hù)往往涉及幾個(gè)當(dāng)事國(guó)國(guó)家的利益，如何更加有效的保護(hù)海洋環(huán)境與資源不僅僅是一個(gè)國(guó)家的事，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》及一些雙邊協(xié)定都表明了海洋將人類(lèi)聯(lián)系在一起，海與人的關(guān)系密不可分。對(duì)于海洋環(huán)境與資源的保護(hù)沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的原則，將會(huì)導(dǎo)致無(wú)序化，建立統(tǒng)一的國(guó)際海洋環(huán)境與資源保護(hù)原則，既有利于各國(guó)合作秩序化，也有利于國(guó)內(nèi)立法的完善，筆者總結(jié)了國(guó)內(nèi)學(xué)者一些觀點(diǎn)，認(rèn)為有三個(gè)原則：共同合理開(kāi)發(fā)管理原則、強(qiáng)制保護(hù)原則和保護(hù)措施法律化原則。共同合理開(kāi)發(fā)管理原則是指各國(guó)應(yīng)對(duì)海洋環(huán)境與資源的保護(hù)，進(jìn)行普遍合作，一致行動(dòng)合理開(kāi)發(fā)，謹(jǐn)慎開(kāi)發(fā)，防治海洋環(huán)境被污染，海洋資源被破壞。強(qiáng)制保護(hù)原則是指強(qiáng)制推行保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和保護(hù)計(jì)劃，在私人或個(gè)別國(guó)家的開(kāi)發(fā)活動(dòng)與保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、保護(hù)計(jì)劃相沖突時(shí)，保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和保護(hù)規(guī)劃優(yōu)先于私人或個(gè)別國(guó)家的開(kāi)發(fā)活動(dòng)。保護(hù)措施法律化原則是指各國(guó)一切合作行為，開(kāi)發(fā)行為及保護(hù)管理措施必須以法律文件的形式予以規(guī)定，落實(shí)到字面上。

海洋環(huán)境與資源的保護(hù)立法應(yīng)尋求平衡。由于海洋資源保護(hù)方面的法律發(fā)展相對(duì)緩慢，而且《海洋環(huán)境保護(hù)法》中對(duì)于海洋資源的保護(hù)規(guī)定幾乎沒(méi)涉及，我國(guó)應(yīng)制定一部海洋環(huán)境資源法律體系的基本法，即《海洋環(huán)境資源法》，或者對(duì)《海洋環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行修訂，增加關(guān)于海洋資源保護(hù)的詳細(xì)規(guī)定。該法應(yīng)是一部針對(duì)所有與海洋環(huán)境、資源和生態(tài)的保護(hù)、開(kāi)發(fā)和利用有關(guān)的行為的綜合性法律，而不同于現(xiàn)行的以海洋環(huán)境保護(hù)為主要內(nèi)容的《海洋環(huán)境保護(hù)法》。筆者認(rèn)為當(dāng)前的法律并沒(méi)有一個(gè)整體性的意識(shí)，而是將海洋環(huán)境與資源進(jìn)行了分離，其實(shí)海洋環(huán)境與資源二者是密不可分的，應(yīng)該樹(shù)立一個(gè)“海洋環(huán)境資源”的整體觀念，將海洋環(huán)境保護(hù)與資源保護(hù)統(tǒng)一起來(lái)，由于二者的關(guān)聯(lián)性，對(duì)于海洋環(huán)境與資源保護(hù)相關(guān)法律的完善，應(yīng)將兩者共同性進(jìn)行研究，制定出有利于二者平衡保護(hù)的法律規(guī)范。

完善《海域使用管理法》，使其與他法相協(xié)調(diào)。我國(guó)的海域使用權(quán)制度存在問(wèn)題主要表現(xiàn)為該法與他法有沖突的地方，如何協(xié)調(diào)好該法與他法，使其更有利于海洋環(huán)境與資源的保護(hù)。當(dāng)前的沖突主要有關(guān)于灘涂的爭(zhēng)權(quán)現(xiàn)象，該法與《土地管理法》存在沖突；關(guān)于海域使用權(quán)證書(shū)和養(yǎng)殖證的發(fā)放問(wèn)題也存在沖突。此外，在海域使用金征收問(wèn)題上，該法未做統(tǒng)一規(guī)定，有的地方實(shí)行的征收標(biāo)準(zhǔn)較低，對(duì)于海域使用金各級(jí)財(cái)政的分配上，地方上所占的比例較小，很難支付基層海洋行政管理機(jī)構(gòu)所承擔(dān)保護(hù)海洋環(huán)境與資源的費(fèi)用。

《海域使用管理法》應(yīng)該是一部公法與私法兼顧的法律，但是在我國(guó)其更傾向于公法性質(zhì)，內(nèi)容充斥著強(qiáng)烈的行政管理色彩。為了《海域使用管理法》公私法的平衡，增強(qiáng)海域使用權(quán)的私權(quán)性質(zhì)，辦法之一就是相關(guān)配套法律法規(guī)對(duì)于海域使用權(quán)作出詳細(xì)的規(guī)定。其次，由于該法與相關(guān)的法律存在沖突，在制度設(shè)計(jì)上應(yīng)妥善協(xié)調(diào)好法律之間的關(guān)系，并對(duì)相關(guān)行政主管部門(mén)的職責(zé)作出詳細(xì)的規(guī)定，避免重復(fù)管理，相互推諉，出現(xiàn)管理真空，造成海洋環(huán)境與資源的保護(hù)架空。

海洋環(huán)境與資源重要領(lǐng)域的法律空白。我國(guó)目前的《海域使用管理法》，對(duì)海岸帶這一特殊區(qū)域的規(guī)定還不夠明確，海岸帶是歸于海域管理，還是陸域管理，實(shí)踐中也不是十分清楚，可以說(shuō)，我國(guó)海岸帶這一特殊的地帶，目前還處于法律調(diào)整的空白地帶。因此，我國(guó)應(yīng)制定一部有針對(duì)性的《海岸帶管理法》以形成完備的海洋綜合管理法律制度，改變部門(mén)分散管理方式，逐步建立多部門(mén)合作、社會(huì)各界參與的海洋和海岸帶綜合管理制度。我國(guó)的環(huán)境保護(hù)立法也主要適用于陸地，由于海島通常與大陸分離甚至遠(yuǎn)離大陸，地理位置較為獨(dú)特，它作為海洋的組成部分，具有與陸地明顯不同的地理、環(huán)境、資源特征，因此，對(duì)海島資源的保護(hù)應(yīng)區(qū)別對(duì)待，單獨(dú)立法。目前，我國(guó)還沒(méi)有關(guān)于海島利用、管理與保護(hù)的綜合性法律，對(duì)于海島各種資源的開(kāi)發(fā)利用以及海島生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，分別適用《環(huán)境保護(hù)法》、《土地管理法》、《海域使用管理法》、《漁業(yè)法》、《礦產(chǎn)資源法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》等法律，以及相關(guān)地方性法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性法律文件。對(duì)于海島保護(hù)缺位與海島在政治經(jīng)濟(jì)和國(guó)防安全中所處的重要地位很不相符，因此，制定一部關(guān)于海島利用與保護(hù)方面的綜合性法律有其必要性。海島法的出臺(tái)不但能提高海島法律規(guī)定的效力層次，而且也填補(bǔ)了我國(guó)海洋環(huán)境資源法律體系的立法空白。

（作者為濰坊科技學(xué)院外國(guó)語(yǔ)學(xué)院院長(zhǎng)、副教授）

【注釋】

①蔡守秋，何衛(wèi)東：《當(dāng)代海洋環(huán)境資源法》，北京：煤炭工業(yè)出版社，2001年。

②徐祥民：《保護(hù)海洋環(huán)境應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的幾項(xiàng)基本原則》（海洋法律、社會(huì)與管理2010年卷），北京：海洋出版社，2010年。

責(zé)編/張蕾