預(yù)算管理方式的改革。一是預(yù)算管理方式的立足點(diǎn)改革。一直以來，我國(guó)預(yù)算編制和審查的重點(diǎn)都放在收支平衡的狀態(tài)管理上，這就無形中形成了一個(gè)“倒逼”機(jī)制—先定預(yù)算目標(biāo)，如今年預(yù)期目標(biāo)是多少，接著就“倒逼”稅收必須要完成多少萬億的任務(wù)。于是，在預(yù)算執(zhí)行中就會(huì)產(chǎn)生“周期悖論”的問題，經(jīng)濟(jì)較熱時(shí)，完成稅收任務(wù)比較容易，財(cái)稅部門傾向于少收點(diǎn)，完成任務(wù)就行，這樣市場(chǎng)上的流動(dòng)性就會(huì)增加，經(jīng)濟(jì)就更熱；經(jīng)濟(jì)偏冷時(shí)，財(cái)稅部門為完成稅收任務(wù)傾向于多收點(diǎn)，就會(huì)出現(xiàn)收“過頭稅”的現(xiàn)象，市場(chǎng)流動(dòng)性就會(huì)減少，經(jīng)濟(jì)就更冷。如此，就沖減了財(cái)政政策的宏觀調(diào)控效果。而此次將預(yù)算管理方式從審批重點(diǎn)轉(zhuǎn)向支出政策，收入預(yù)算從約束性任務(wù)轉(zhuǎn)向預(yù)期性，稅收就不再是預(yù)算確定的任務(wù)目標(biāo)，這就意味著預(yù)算執(zhí)行中更須強(qiáng)調(diào)依法征稅，應(yīng)收盡收，既不收“過頭稅”，也不會(huì)“藏稅于民”。這樣我們歷次實(shí)施的結(jié)構(gòu)性減稅才能真正取得效果，否則，就會(huì)產(chǎn)生此消彼長(zhǎng)，如增值稅減，其他稅增，企業(yè)的總體稅負(fù)甚至不減反增的現(xiàn)象。

二是要建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。一方面建立跨年度彌補(bǔ)超預(yù)算赤字的機(jī)制。另一方面，建立中長(zhǎng)期重大事項(xiàng)科學(xué)論證的機(jī)制，抓緊研究實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，強(qiáng)化其對(duì)年度預(yù)算的約束性，增強(qiáng)財(cái)政政策的前瞻性和財(cái)政的可持續(xù)性。這樣可以讓預(yù)算規(guī)劃更加合理、目標(biāo)更加明確，更有利于增強(qiáng)宏觀調(diào)控的預(yù)期效果。

三是要清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)，今后不宜再采取掛鉤方式。我國(guó)目前與財(cái)政收支增幅或GDP掛鉤的重點(diǎn)支出涉及農(nóng)業(yè)、教育、文化、科技、社保等7大類。2012年僅財(cái)政安排的上述7類重點(diǎn)支出就占全國(guó)財(cái)政支出的48%。支出掛鉤機(jī)制雖然在特定發(fā)展階段為促進(jìn)上述領(lǐng)域的事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但它往往使財(cái)政預(yù)算安排脫離實(shí)際，造成地方政府相互攀比，固化、僵化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，同時(shí)也是造成專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付過多、資金投入重復(fù)低效的重要原因。而且這種掛鉤機(jī)制也加大了政府統(tǒng)籌安排財(cái)力的難度，中國(guó)地緣廣闊，各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展極不平衡，資源稟賦也不盡相同，不同發(fā)展階段的重點(diǎn)也不一樣，如全國(guó)財(cái)政從中央到縣四級(jí)都要求掛鉤，既不符合社會(huì)事業(yè)發(fā)展的一般規(guī)律，也扭曲了資源配置結(jié)構(gòu)，甚至造成財(cái)政資源的巨大浪費(fèi)。

財(cái)政收入制度的改革。財(cái)政收入的主要形式是稅收和規(guī)費(fèi)，而稅收收入常常占一個(gè)國(guó)家財(cái)政收入的90%以上。稅收制度是國(guó)家財(cái)政制度的重要組成部分，構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的關(guān)鍵就是要深化分稅制的改革，理順事權(quán)、財(cái)權(quán)與稅權(quán)之間的關(guān)系。分稅制雖然不能說是我國(guó)最佳的財(cái)政收入體制，但從1994年沿用至今，如果現(xiàn)在對(duì)其作出根本性的調(diào)整，勢(shì)必會(huì)影響到稅收收入以及稅負(fù)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定，進(jìn)而還會(huì)引發(fā)大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)震蕩。因此，稅改的最佳路徑就是：在現(xiàn)行分稅制的總體框架下逐步深化分稅、優(yōu)化稅種、調(diào)節(jié)稅制、清理優(yōu)惠、完善立法、公平稅負(fù)。在依據(jù)國(guó)家“五位一體”總體戰(zhàn)略布局的前提下，首先要保持宏觀稅負(fù)的總體穩(wěn)定以及中央和地方收入分配格局的基本穩(wěn)定，在此基礎(chǔ)上充分發(fā)揮稅收籌集財(cái)政收入、調(diào)節(jié)分配、促進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的職能作用，加快形成有利于科學(xué)發(fā)展、社會(huì)公平、市場(chǎng)統(tǒng)一的稅收制度體系，更大程度、更大范圍地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。

一是繼續(xù)深化分稅制改革，平衡地方財(cái)力。在我國(guó)現(xiàn)行體制下進(jìn)行的稅制改革實(shí)際上就是要建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的稅權(quán)分配制度，這就必然要涉及到中央和地方財(cái)力格局重新分配的問題，因此《決定》明確提出了改革的原則，即“保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定，結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分”，從這個(gè)意義上講，本次稅制改革不可能涉及到顛覆分稅制本質(zhì)屬性的改革。從1994年分稅制形成至今，雖然給國(guó)家財(cái)政收入的規(guī)范和中央財(cái)力的增長(zhǎng)起到了一定的作用，但其改革并不徹底，尤其是省級(jí)以下的分稅比較模糊，稅權(quán)與事權(quán)、財(cái)政支出責(zé)任不匹配的現(xiàn)象十分突出，進(jìn)而使得基層地方政府在財(cái)力不足的情況下，大搞土地財(cái)政、亂建融資平臺(tái)、擴(kuò)大地方債務(wù)，嚴(yán)重弱化了分稅制原有的題中之義。因此，首先要在省級(jí)以下明晰稅權(quán)，尤其在推行行政扁平化管理改革的過程中更要明晰市縣一級(jí)的地方稅種，穩(wěn)定其財(cái)政收入和財(cái)源。

當(dāng)前國(guó)家正積極推進(jìn)增值稅轉(zhuǎn)型和營(yíng)改增擴(kuò)圍，這樣雖然可以逐步清除重復(fù)征稅、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、優(yōu)化稅種，但客觀上也會(huì)侵蝕地方稅收穩(wěn)定、減少地方財(cái)力（營(yíng)業(yè)稅是地方的主體稅種），因此，必須從兩方面入手推進(jìn)深化：一方面，重新劃分稅權(quán)、優(yōu)化稅種。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，營(yíng)業(yè)稅最終會(huì)被增值稅取代，這樣就必須從目前的中央稅中間下放一些稅種，如消費(fèi)稅、車輛購置稅等，或加大一些共享稅地方所得的比重，還可以新開征一些稅種，如環(huán)保稅、房地產(chǎn)稅。無論如何，穩(wěn)定稅負(fù)的同時(shí)不能使地方財(cái)力減少，否則稅制不平衡所引發(fā)的問題就更嚴(yán)重。另一方面，調(diào)整事權(quán)，如果中央和地方稅權(quán)重新劃分一時(shí)阻力太大，可以先考慮將地方政府的一些事權(quán)上收，如基礎(chǔ)義務(wù)教育、養(yǎng)老統(tǒng)籌、醫(yī)療保障等等，以減輕地方財(cái)政支出負(fù)擔(dān)，或兩者同時(shí)進(jìn)行以期達(dá)到彌補(bǔ)地方事權(quán)與財(cái)權(quán)、稅權(quán)的不平衡。

二是優(yōu)化稅種、調(diào)節(jié)稅制。從當(dāng)前稅制結(jié)構(gòu)上看，我國(guó)現(xiàn)在很多稅種亟待改革，如消費(fèi)稅、資源稅、個(gè)人所得稅等。例如，我國(guó)現(xiàn)行的消費(fèi)稅已經(jīng)難以進(jìn)一步發(fā)揮其對(duì)高耗能、高污染產(chǎn)品及部分高檔消費(fèi)品的調(diào)節(jié)作用，而且現(xiàn)行的14種消費(fèi)稅也無法適應(yīng)不斷創(chuàng)新的奢侈消費(fèi)形式的要求，這樣不僅導(dǎo)致大量稅源流失，而且還扭曲了消費(fèi)結(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié)。因此，調(diào)整消費(fèi)稅征收范圍、環(huán)節(jié)和稅率迫在眉睫。

直接稅直接涉及個(gè)人的生活福祉與社會(huì)公平。目前我國(guó)實(shí)施的個(gè)人所得稅也是群眾反映意見較大的稅種，存在著征收方式比較落后（目前我們是分類加綜合）、費(fèi)用扣除不合理、稅率結(jié)構(gòu)不恰當(dāng)、稅負(fù)水平不公平等問題，這些都導(dǎo)致了個(gè)人所得稅不但難以起到調(diào)節(jié)消費(fèi)結(jié)構(gòu)、縮小貧富差距的目的，而且還導(dǎo)致社會(huì)群體之間苦樂不均、甚至多勞少獲的尷尬局面。下一步必須要立足于優(yōu)化稅種、調(diào)節(jié)稅制的改革方向，不斷向現(xiàn)代財(cái)政制度的內(nèi)在要求看齊。

從各國(guó)稅制結(jié)構(gòu)的發(fā)展趨勢(shì)上看，直接稅、間接稅和財(cái)產(chǎn)稅之間的比例都與一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高度相關(guān)：當(dāng)一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低時(shí)，其間接稅的比重最大，所得稅的比重較小，財(cái)產(chǎn)稅比重就更小了。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，GDP和社會(huì)財(cái)富不斷增長(zhǎng)，間接稅比重會(huì)逐步下降，所得稅和財(cái)產(chǎn)稅的比重將不斷上升。目前，我國(guó)間接稅的比重已經(jīng)超過了60%，所得稅的比重上升到28%左右，財(cái)產(chǎn)稅的比重約為11%。可以預(yù)計(jì)，在未來10～15年中，我國(guó)間接稅的比重會(huì)降至50%以下，所得稅占比提高至35%左右，財(cái)產(chǎn)稅比重會(huì)提高到15%左右。這也就給我們調(diào)節(jié)稅制、優(yōu)化稅種指明了方向。

三是完善立法、公平稅負(fù)、清理優(yōu)惠。第一，稅收立法不完善一直是我國(guó)稅制的一塊短板。目前我國(guó)有近18個(gè)稅種，但以人大立法形式出現(xiàn)的只有兩三個(gè)，其他都是國(guó)務(wù)院下屬財(cái)政部或國(guó)家稅務(wù)總局出臺(tái)的暫行條例，這樣會(huì)增加稅收征管的隨意性，嚴(yán)重地影響到稅收制度的法律性和嚴(yán)肅性，不利于公平稅負(fù).另一個(gè)問題就是如何落實(shí)地方層級(jí)的稅收立法權(quán)問題，1994年稅改時(shí)我們就承諾賦予地方人大稅收立法權(quán)，可至今也沒有落實(shí)，筆者以為這是影響到我國(guó)分稅改革深化的最大的制度性障礙，地方人大沒有真正的稅收立法權(quán)不利于各地政府因地制宜地從各地具體情況出發(fā)調(diào)整征納關(guān)系以期聚集財(cái)力，這從本質(zhì)上依然導(dǎo)致分稅制就是按行政權(quán)力大小進(jìn)行稅收分成的現(xiàn)實(shí)，甚至連征稅機(jī)關(guān)分成國(guó)、地稅也被認(rèn)為是除了增加征稅成本和征稅機(jī)關(guān)之間的矛盾以外毫無必要。所以，近年來理論界才不斷地有人呼吁國(guó)、地稅應(yīng)該合并，只有真正落實(shí)地方稅收立法權(quán)才能徹底深化分稅制改革，否則只能停留在稅種的分類分成上。

第二，我國(guó)稅收優(yōu)惠政策尤其是區(qū)域優(yōu)惠政策也過多過濫。據(jù)統(tǒng)計(jì)，已經(jīng)出臺(tái)實(shí)施的區(qū)域稅收優(yōu)惠政策共有30項(xiàng)，還有一些正在申請(qǐng)的區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策項(xiàng)目。同時(shí)，一些地方政府和財(cái)稅部門執(zhí)法不嚴(yán)，通過稅收返還等方式變相減免稅，制造“稅收洼地”，嚴(yán)重影響了國(guó)家稅制規(guī)范和市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，所以必須下大力氣清理整頓，減少稅收優(yōu)惠政策的審批和范圍，清理已經(jīng)出臺(tái)的稅收優(yōu)惠政策。對(duì)執(zhí)行到期的應(yīng)徹底終止不再延續(xù)，對(duì)未到期限的要明確政策終止的過渡期，對(duì)帶有試點(diǎn)性質(zhì)且具有推廣價(jià)值的應(yīng)盡快轉(zhuǎn)化為普惠制，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施。區(qū)域發(fā)展規(guī)劃應(yīng)與稅收優(yōu)惠政策脫鉤，今后原則上不再出臺(tái)新的區(qū)域稅收優(yōu)惠政策，稅收優(yōu)惠政策統(tǒng)一由專門稅收法律法規(guī)規(guī)定。同時(shí)，嚴(yán)格禁止各種越權(quán)稅收減免。為在全國(guó)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一、規(guī)范的市場(chǎng)提供公平的稅制環(huán)境。

小結(jié)

建立現(xiàn)代財(cái)政制度必須要從預(yù)算管理制度改革入手，以落實(shí)地方稅收立法權(quán)為突破口逐步完善財(cái)政收入機(jī)制，最終建立一個(gè)事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的相對(duì)穩(wěn)定有效的財(cái)政體制，充分調(diào)動(dòng)中央和地方的積極性，將財(cái)政的收支置于公開、透明的陽光環(huán)境之下，進(jìn)而為將來在“政治—行政兩分”的前提下在事權(quán)和職能上達(dá)到?jīng)Q策、執(zhí)行和監(jiān)督“三權(quán)”分離的現(xiàn)代財(cái)政制度打下良好的基礎(chǔ)。只有如此，才能真正實(shí)現(xiàn)服務(wù)型、責(zé)任型的行政管理體制改革目標(biāo)并漸次達(dá)到建立高度完善的社會(huì)主義民主政治。張居正曾上疏明神宗實(shí)行考成法時(shí)說過：天下之事，不難于立法，而難于法之必行；不難于聽言，而難于言之必效。這方面我們真可以效仿西方發(fā)達(dá)國(guó)家和港澳地區(qū)財(cái)政管理制度改革的成功經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，只要政府有決心，預(yù)算公開透明的現(xiàn)代財(cái)政體制完全可以在十年內(nèi)建成。

責(zé)編/張曉