今年中央一號(hào)文件著重提出，要“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變,在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下,賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。”這是一個(gè)進(jìn)步，也是一件好事。因?yàn)檫@一政策的推行可以適當(dāng)增加農(nóng)民，尤其是進(jìn)城打工的農(nóng)民工及其家庭的收入，也將有利于農(nóng)用土地適當(dāng)集中搞規(guī)?；?jīng)營(yíng)。表面上看，這樣做還有利于貫徹國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略。但是問(wèn)題并非這么簡(jiǎn)單。我認(rèn)為，農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)本身存在著極大的局限性，弄不好不僅解決不了農(nóng)民進(jìn)城定居城鎮(zhèn)化問(wèn)題，甚至還會(huì)反過(guò)來(lái)阻礙國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略的實(shí)施。具體分析如下：

一，農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)只是一項(xiàng)輕徭薄賦惠農(nóng)政策，遠(yuǎn)不足以解決人的城鎮(zhèn)化問(wèn)題

有人很可能對(duì)這一標(biāo)題不以為然，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)可以增加農(nóng)民，尤其是進(jìn)城打工農(nóng)民的收入，為何不足以解決人的城鎮(zhèn)化呢？對(duì)此，我們先說(shuō)一些數(shù)據(jù)吧。比如，2012年我國(guó)農(nóng)民工的人均年收入為2.6萬(wàn)元。按農(nóng)民工家庭平均3.5人口計(jì)，其人均收入則約為7500元/年，加上土地流轉(zhuǎn)收入人均1400元/年（按平均每戶承包土地7畝，人均2畝，每畝流轉(zhuǎn)租賃費(fèi)600元+100元糧食補(bǔ)貼共700元計(jì)——部分地區(qū)承包地流轉(zhuǎn)租賃價(jià)格或高于或低于這一數(shù)字——作者注），農(nóng)民工家庭人均收入大約為8900元/年。這一收入水平高于同期以務(wù)農(nóng)為主的農(nóng)戶家庭人均7000元收入，但與同期城鎮(zhèn)居民人均年收2.7萬(wàn)元相比則僅為其三分之一。也就是說(shuō)，2012年城鎮(zhèn)居民人均年收入是進(jìn)城打工農(nóng)民家庭人均年收入的3倍。

這個(gè)算法是站得住腳的。再說(shuō)一個(gè)數(shù)據(jù)為輔證吧：根據(jù)官方數(shù)據(jù)，2012年我國(guó)城鄉(xiāng)差距約為3.23:1。對(duì)于農(nóng)民工家庭人口來(lái)說(shuō)，城鎮(zhèn)居民人均收入比其大約高3倍而不是高3.23倍，正好與我的這一計(jì)算大致相符。當(dāng)然，這還只是算了農(nóng)民工的人均直接收入，沒(méi)有將教育、醫(yī)衛(wèi)和社會(huì)保障等社會(huì)福利包括在內(nèi)。因?yàn)檫@些福利的提供是政府的職責(zé)，應(yīng)由政府的公共服務(wù)加以解決。不過(guò)即便如此，這也足以說(shuō)明，農(nóng)民工打工收入即便再加上這次允許其承包土地流轉(zhuǎn)而增加的土地流轉(zhuǎn)收入，也只有城鎮(zhèn)居民人均收入的三分之一，顯然是遠(yuǎn)不足以支撐農(nóng)民工家庭遷徙和定居城鎮(zhèn)的成本的，更不用說(shuō)在城市買(mǎi)房定居了。

那么，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)對(duì)于農(nóng)民，特別是農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，就沒(méi)有好處了嗎？當(dāng)然不是。好處是有的，也就是前面算出來(lái)的，即在農(nóng)民工打工收入基礎(chǔ)上再增加一筆額外的土地流轉(zhuǎn)收入，人均約為1400元/年左右。這筆收入是一個(gè)什么概念呢？我們可以再算一個(gè)帳。10年前中央推行惠農(nóng)政策，取消農(nóng)業(yè)稅和增加糧補(bǔ)，每個(gè)農(nóng)民約可增收入300元/年（取消農(nóng)業(yè)稅農(nóng)戶每人約可增加100元收入，而糧食補(bǔ)貼每畝100元，按7畝地，700元，平均3.5口人的家庭，每人亦可增加另外200元）。但如扣除這十年來(lái)的物價(jià)上漲因素，這次允許承包地流轉(zhuǎn)的惠農(nóng)政策與10年前取消農(nóng)業(yè)稅的那次惠農(nóng)政策在程度上雖然略好些，但其實(shí)也差不多。這就是說(shuō)，對(duì)于農(nóng)民而言，承包權(quán)流轉(zhuǎn)能夠增加收入當(dāng)然是好事，但這遠(yuǎn)不能解決不了他們遷徙定居城鎮(zhèn)這一大問(wèn)題。

有人會(huì)說(shuō)，那現(xiàn)在承包地可以抵押貸款呀。允許承包地可以抵押貸款雖然擴(kuò)大了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能，增加了農(nóng)民的選擇，但土地承包權(quán)本身的價(jià)值有限，這使得即便拿其去抵押貸款也貸不到多少錢(qián)，最多是其流轉(zhuǎn)租賃費(fèi)的2-3倍，每畝1-2千元而已。而且貸款的錢(qián)你能拿來(lái)消費(fèi)或移居城市嗎？肯定不行。另外，根據(jù)報(bào)道情況看，各地在承包地抵押貸款的操作上都有一個(gè)相關(guān)政府部門(mén)審核和登記的環(huán)節(jié)，否則商業(yè)銀行就不愿發(fā)放貸款。我們且不說(shuō)承包權(quán)可以抵押貸款是否符合通行的金融信貸原則，只說(shuō)這樣做今后會(huì)給政府走成怎樣的困擾。因?yàn)檎残酝菩谐邪鼨?quán)可以抵押貸款，其實(shí)是在拿政府的信用做擔(dān)保。以后一旦農(nóng)民無(wú)法還款，發(fā)生信貸訴訟，政府將何以處之？準(zhǔn)備好了履行擔(dān)保責(zé)任幫助違約人還款嗎？如果沒(méi)有，今后發(fā)生了該怎么辦呢？即便銀行勝訴，它要那塊地的承包權(quán)干什么？土地所有權(quán)人又將如何看待此事并維權(quán)呢？

所以我們可以說(shuō)，允許承包地流轉(zhuǎn)及抵押貸款等擴(kuò)大承包權(quán)能，對(duì)農(nóng)民而言，經(jīng)濟(jì)上僅是多了一個(gè)選擇，又一次輕徭賦而已，解決不了多大問(wèn)題，而且，今后還會(huì)產(chǎn)生很多顯而易見(jiàn)的法理矛盾和法律糾紛問(wèn)題。

我之所以要計(jì)算前述這個(gè)小賬是為了讓決策者和讀者們知曉：僅僅是推行農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)而不是推行包括集體建設(shè)用地和宅基地在內(nèi)的整體集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革，是遠(yuǎn)不能推進(jìn)城鎮(zhèn)化的。從這個(gè)經(jīng)濟(jì)小賬可見(jiàn)，2.6億農(nóng)民工即便將他們所承包的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)全部流轉(zhuǎn)出去，他們還是無(wú)法籍此而移居城鎮(zhèn)的。相反，流轉(zhuǎn)出去的土地承包權(quán)卻像一塊食之無(wú)味棄之可惜的雞肋，緊緊地勾住那這些希望移居城鎮(zhèn)的農(nóng)民，使之無(wú)法脫離土地的羈絆而最終融入城市。

那么有人會(huì)說(shuō)，即便土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不能讓農(nóng)民遷徙城鎮(zhèn)，但它會(huì)有利于土地相對(duì)集中，從而有利于推進(jìn)農(nóng)地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)和國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。所以還是可以搞的。對(duì)此結(jié)論，我仍然不敢茍同。因?yàn)楹芏嗟胤降膶?shí)踐都表明，僅僅是農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)而不是其完整產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)化交易，表面上雖可暫時(shí)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，但也是不可持續(xù)的，而且還有礙于國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略的貫徹落實(shí)。