風(fēng)險社會與轉(zhuǎn)型社會疊加，使當(dāng)下中國社會呈現(xiàn)“風(fēng)險共生”的態(tài)勢。傳統(tǒng)的災(zāi)害風(fēng)險、現(xiàn)代化過程中的社會風(fēng)險和現(xiàn)代性產(chǎn)生的生態(tài)風(fēng)險，在一定程度上同時顯現(xiàn)，增加了公共危機的多樣性和復(fù)雜性。同時，政府公共資源的有限性制約著公共危機治理的意愿和能力。即使政府擁有充足的公共資源，往往由于決策失誤、時間倉促和資源分布不均等因素，造成政府公共危機治理處于“低效”和“失靈”狀態(tài)。這就需要改進(jìn)治理方式，實施系統(tǒng)治理，在發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的同時，鼓勵、支持市場與社會力量積極參與，構(gòu)建政府、社會、市場良性互動的協(xié)作性公共危機治理體系。

協(xié)作性公共危機治理的邏輯起點

現(xiàn)行基于常態(tài)公共事務(wù)管理的政府治理理念、治理體制和治理方式，制約了政府公共危機治理的績效，甚至形成政府公共危機治理的低效或失靈的“路徑依賴”。這是協(xié)作性公共危機治理的邏輯起點。

由于傳統(tǒng)“人治”理念下政府行為的隨意性和被動性，既可能使政府不知不覺地成為公共危機的焦點，或者說成為公共危機衍生和擴(kuò)散的重要引致因素，又可能使政府的公共危機治理決策“無章可循”，治理行為“進(jìn)退失據(jù)”；尤其使政府無法擺脫復(fù)雜危機表征和現(xiàn)實利益的“掣肘”，從一種更為“超然”的視角明晰公共危機的衍生和擴(kuò)散機理，可能對潛在公共危機以及公眾的心理反應(yīng)作出靈敏的感知，實現(xiàn)“風(fēng)險”的針對性“消解”，從而也就無法阻止?jié)撛陲L(fēng)險的現(xiàn)實危機化。

從現(xiàn)實情況看，政府公共危機治理就是政府依托官僚體制，針對公共危機根源及表征，實現(xiàn)行政權(quán)力的有效輸出，化解公共危機的過程。然而，任何制度體系都無法回避制度設(shè)計者和實施者“有限理性”和“獨特利益視角”的局限。這種局限易在政府公共危機治理上形成“有組織的不負(fù)責(zé)任”局面。

作為社會公共治理核心主體，政府理應(yīng)成為風(fēng)險社會公共危機治理的主體。然而，這種主體地位并不意味著公共危機治理上的政府“壟斷”?，F(xiàn)實情況是，壟斷式的政府常態(tài)公共事務(wù)治理模式，完全不加任何“修飾”地被嫁接到政府公共危機治理上，即使其他主體參與公共危機治理，也是被動的且缺乏相應(yīng)制度保障。面對紛繁復(fù)雜的公共危機，政府往往處于“力不從心”的狀況。

協(xié)作性公共危機治理的發(fā)展戰(zhàn)略

協(xié)作性公共危機治理的發(fā)展戰(zhàn)略，是在一個異質(zhì)的主體、復(fù)雜的規(guī)則和互動的系統(tǒng)構(gòu)成網(wǎng)絡(luò)中，創(chuàng)新危機理念、獲取危機資源、提供公共產(chǎn)品的一系列綜合的、協(xié)作的約定和行動，并通過制度安排和組織創(chuàng)新明確以權(quán)力和權(quán)利互動為主的協(xié)作關(guān)系，它決定了應(yīng)對突發(fā)公共事件時要做什么、不做什么以及如何去做，涵蓋政府、社會和企業(yè)三個維度。

其一，政府間的協(xié)作戰(zhàn)略：創(chuàng)新與協(xié)作。要靈敏并有效應(yīng)對風(fēng)險社會的“現(xiàn)代性”公共危機，建構(gòu)協(xié)作性公共危機治理體系，必須引入?yún)f(xié)作治理體系，創(chuàng)新政府公共危機治理理念和治理體制。現(xiàn)代危機理念不是對傳統(tǒng)危機理念的局部更新，而是全面再造，這就需要政府確立“公共服務(wù)”、“以人為本”和“法治”等現(xiàn)代公共危機治理理念，實現(xiàn)對公眾不安心理的疏導(dǎo)和慰藉，恢復(fù)與維持社會狀態(tài)的有序與和諧。同時，危機治理理念的更新，需要相應(yīng)的體制支撐。這里有必要提出“網(wǎng)絡(luò)式”區(qū)域公共治理體制，它與“切割式”行政區(qū)行政模式存在明顯差異。這種治理模式介于上層政府宏觀管理與下層政府微觀管理之間，其合法性權(quán)力主要來源于政府的讓渡和上交。其機構(gòu)成員可由區(qū)域各地方政府按比例委派，領(lǐng)導(dǎo)人由上層政府委派，并在此機構(gòu)下設(shè)置若干專門委員會，針對不同性質(zhì)的公共危機進(jìn)行區(qū)域性的縱橫向政府部門的協(xié)調(diào)，整合區(qū)域各級政府的治理能力，形成“1+1＞2”的合作治理效應(yīng)。

其二，政府與社會的協(xié)作戰(zhàn)略：建立合作伙伴關(guān)系。社會組織參與公共危機協(xié)作治理體系，既是應(yīng)對危機的現(xiàn)實需要，又是應(yīng)急治理的發(fā)展趨勢。社會組織的參與實質(zhì)上是厘清并重塑危機情境下政府與社會組織之間的界限與關(guān)系，形成二者相互協(xié)作、共同治理的合作伙伴關(guān)系。一方面，政府與社會之間要相互信任。信任是構(gòu)建協(xié)作性公共危機治理體系的基礎(chǔ)。在應(yīng)對重大突發(fā)事件的過程中，政府對社會組織和公眾的信任程度決定了社會組織與公眾發(fā)揮作用的大??；社會組織對政府和公眾的信任決定了社會組織對社會治理和社會服務(wù)的貢獻(xiàn)程度。另一方面，政府與社會之間要信息共享。這需要在技術(shù)層面建立覆蓋報紙、電話、無線電通信、電視和基層廣播網(wǎng)發(fā)布預(yù)警信息的立體式危機信息共享網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建不同協(xié)作主體之間暢通無阻的信息交流渠道。

其三，政府與企業(yè)的協(xié)作戰(zhàn)略：進(jìn)行優(yōu)勢互補。不可否認(rèn)，在應(yīng)對突發(fā)公共事件中，以政府為主導(dǎo)的治理協(xié)調(diào)系統(tǒng)將發(fā)揮主導(dǎo)作用，同樣不能忽視的是，面對龐大的人力、物力、信息的需求和調(diào)度，政府的自身儲備和整合能力往往難以有效應(yīng)對，這就需要政府與企業(yè)優(yōu)勢互補，破解合作困局。這種設(shè)想基于以下三方面考量：一是企業(yè)社會責(zé)任。即在承認(rèn)企業(yè)為股東謀利正當(dāng)性的基礎(chǔ)上，強調(diào)企業(yè)同時應(yīng)為與其互動的社會承擔(dān)經(jīng)濟(jì)的、法律的、道德的、慈善的責(zé)任。二是企業(yè)的資源優(yōu)勢。盡管政府掌握較為龐大的資源，但資源的單方向迅速集中和配置往往存在較大困難，而廣泛分布的企業(yè)及其產(chǎn)品物流網(wǎng)絡(luò)可以快捷便利地為應(yīng)對突發(fā)公共事件提供所需的諸多資源。三是政府與企業(yè)的互動關(guān)系。市場經(jīng)濟(jì)體制雖弱化了政府對企業(yè)的控制，但政府與企業(yè)的復(fù)雜的互動渠道依然存在。借助政府處理突發(fā)事件的公共平臺有效擴(kuò)大企業(yè)影響力，則是政府與企業(yè)互動關(guān)系的另一動力源。

（本文系國家社科基金重點項目“新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方政府社會管理創(chuàng)新研究”（13AZD018）中期成果）

（作者單位：蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）