英國外交戰(zhàn)略調(diào)整及其原因

英國及卡梅倫政府對華政策轉(zhuǎn)變的背后，是英國對于自身國際地位的定位在中國身上的集中體現(xiàn)。應(yīng)該把英國對華政策變化放在英國整個外交戰(zhàn)略調(diào)整的大框架中來理解，它既是英國外交政策務(wù)實性與實用性的體現(xiàn)與延續(xù)，又是歷屆英國政府對國際政治現(xiàn)實反思的結(jié)果。

2003年，布萊爾政府追隨美國發(fā)動伊拉克戰(zhàn)爭，此舉不僅沒有達(dá)到維護(hù)本國利益之目的，反而由于“參加伊拉克戰(zhàn)爭一事?lián)p害了英國在許多發(fā)展中國家的信譽”。⑩隨后，英國左右政黨都開始對英美特殊關(guān)系進(jìn)行反思。2010年保守黨與自由民主黨聯(lián)合政府組閣之后，聯(lián)合政府發(fā)布了一份綱領(lǐng)性的政策文件。結(jié)合之后三年的外交實踐，卡梅倫聯(lián)合政府的外交戰(zhàn)略有幾方面調(diào)整。

首先，既要堅持英美特殊關(guān)系，又不能盲從美國的外交政策。對美關(guān)系是英國長期以來的外交重心，但如何拿捏和把握分寸一直在考驗著英國政府。布萊爾政府緊跟美國導(dǎo)致英國聲譽與利益共損，布朗接替布萊爾任首相后開始糾偏。保守黨—自民黨上臺后則進(jìn)一步深刻反思，認(rèn)為前任工黨政府在過去十幾年間對美國盲目跟從，喪失了英國外交自身的獨立性和靈活性，通過影響美國來發(fā)揮英國影響力的努力實際上并未取得成功，因此，本屆政府在前述綱領(lǐng)性政策文件中表示與美國“保持牢固、緊密和坦誠的關(guān)系”，11 對美政策部分只有這句話。此外，外交大臣黑格還強調(diào)英國作為美國的盟友，要在必要的時候表達(dá)坦率的意見。12

第二，重視發(fā)展與新興國家的關(guān)系。現(xiàn)任外交大臣黑格在英國皇家三軍防務(wù)與安全研究所闡述保守黨外交政策框架時，就談過英國需實行具有本國特色的外交政策，除了歐洲和美國之外，英國需增強和加深與其他國家的聯(lián)盟和友誼。13 英國皇家國際事務(wù)研究所所長洛賓·尼布利特（Robin Niblett）亦在《量力而行：反思英國在變化世界中的角色》一文中指出，英國需在更趨多樣化的世界中充分發(fā)揮自身的優(yōu)勢，持續(xù)擴(kuò)大合作伙伴網(wǎng)絡(luò)，加深與合作伙伴的雙邊關(guān)系。14 其中，中國就是英國現(xiàn)階段最為重要的合作伙伴之一。

第三，對不同方面的外交關(guān)系進(jìn)行剝離，對傳統(tǒng)盟友保持安全合作和支持，與新興大國維持經(jīng)濟(jì)合作，但未來有可能進(jìn)一步借助后者逐漸增強的政治力量。英國在政治領(lǐng)域依然與傳統(tǒng)盟友保持合作。外交大臣黑格一上任就前往美國與國務(wù)卿希拉里會面，并表示“美國毫無疑問是英國最重要的盟友，兩國在軍事、外交、情報和安全等領(lǐng)域都密切合作”。15 就在卡梅倫訪華之時，英國國防大臣則在中日釣魚島爭端上力挺日本。2013年12月2日，英國國防大臣訪問日本，表示支持日本對中國劃定防空識別區(qū)的立場。在傳統(tǒng)盟友之外，英國與新興國家這些“新朋友”的關(guān)系大都限于解決英國的燃眉之急——經(jīng)濟(jì)問題。除了與中國積極推動經(jīng)濟(jì)合作之外，英國還推動與印度、土耳其等國的經(jīng)貿(mào)往來。卡梅倫在2013年2月率領(lǐng)龐大代表團(tuán)訪問印度，表示希望與印度建立“特殊關(guān)系”，重點也在推動經(jīng)貿(mào)合作；同時，也于2010年7月訪問土耳其，希望積極發(fā)展經(jīng)貿(mào)關(guān)系，支持土耳其加入歐盟。

第四，扮演平衡與中介角色。英國開始改變自身定位，試圖以更為獨立的能動性發(fā)揮平衡作用和中間力量。英國希望扮演西方發(fā)達(dá)國家與新興發(fā)展中國家之間、中國與美國之間、中國與歐盟之間、土耳其和西巴爾干島之間等雙邊關(guān)系中的中間角色：對中國承諾要做“在西方的最有力的支持者”、“利用自己的政治影響力推動中國與歐盟之間簽署自由貿(mào)易協(xié)議”；對土耳其、西巴爾干半島承諾要支持它們加入歐盟；對印度承諾要建立“特殊關(guān)系”，而“特殊關(guān)系”一詞此前只用于英美關(guān)系。

英國外交戰(zhàn)略調(diào)整的原因需要從歷史和政治傳統(tǒng)、國際格局和國內(nèi)外形勢變化、內(nèi)政和政黨政治等因素來考察。

作為曾經(jīng)的霸權(quán)國和老牌資本主義強國，英國有著具有自身特色的豐富而深厚的國際戰(zhàn)略經(jīng)驗和傳統(tǒng)。從政治和歷史傳統(tǒng)來看，英國歷來奉行現(xiàn)實主義，從自身利益出發(fā)。具體表現(xiàn)為審時度勢，根據(jù)國際時局和國內(nèi)外形勢的需要調(diào)整外交戰(zhàn)略，努力使自己不處于過分被動、尷尬的境地，知所進(jìn)退，更好地保住自己的利益。16 一言以蔽之，英國外交立足于現(xiàn)實，講究務(wù)實性，追求利益目標(biāo)。17 十九世紀(jì)帕麥斯頓勛爵有句世人耳熟能詳?shù)拿裕?ldquo;沒有永遠(yuǎn)的朋友，也沒有永遠(yuǎn)的敵人，只有利益是永恒和不變的。”這句名言精辟地反映出英國外交戰(zhàn)略的指導(dǎo)方針，即從英國的國家利益出發(fā)，制定分清敵我的外交政策。因此，英國的外交戰(zhàn)略和政策，包括對華政策，都是從英國的利益出發(fā)來制定和調(diào)整的。

考察當(dāng)下符合英國利益的外交政策，需從其國內(nèi)外形勢的現(xiàn)實出發(fā)，對英國的國際角色進(jìn)行重新定位，這也有助于預(yù)判其最可能采取的、能夠維護(hù)并促進(jìn)英國利益的外交政策。從英國當(dāng)前國內(nèi)外形勢變化來看，國外形勢的變化是國際格局的變化，國內(nèi)形勢的變化是經(jīng)濟(jì)危機的影響。

從國外形勢來說，最大的變化就是受2008年開始的經(jīng)濟(jì)危機對美國、歐洲乃至全球的不同程度的影響，國際格局開始發(fā)生重大變化。2008年發(fā)生的次貸危機使美國遭受巨大的經(jīng)濟(jì)打擊，加上之前阿富汗、伊拉克兩場戰(zhàn)爭對美國國力的消耗，以及美國推行的作為意識形態(tài)的“民主”的祛魅，使得美國一超獨霸的地位受到很大削弱。接下來的歐洲債務(wù)危機則使另一個國際政治主要行為體——歐盟深陷經(jīng)濟(jì)泥潭，歐盟的前途命運再次不甚明朗，“疑歐論”和“脫歐論”甚囂塵上。在美國和歐洲經(jīng)濟(jì)備受負(fù)面影響的同時，中國等新興國家繼續(xù)快速發(fā)展，尤其是中國。2010年，中國超過日本成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。2011年，中國已是124個國家的最大貿(mào)易伙伴，美國則是76個。僅五年時間，中國便超過美國成為眾多國家的最大貿(mào)易伙伴，其中包括韓國、澳大利亞等美國的盟國。最新數(shù)據(jù)顯示，到2012年底，中國已成為128個國家的最大貿(mào)易伙伴。18 國際戰(zhàn)略格局從冷戰(zhàn)結(jié)束時的“一超獨霸、多強并立”向“一超主導(dǎo)、多強制衡”轉(zhuǎn)變，19 甚或是向中美兩極化轉(zhuǎn)變。因此，在國際政治秩序變革中，英國需要重新定位其國際角色，否則其國家地位、實力及其對世界事務(wù)的影響都將產(chǎn)生極大衰落。

除了國際格局的變化外，從英國的國內(nèi)形勢來看，在現(xiàn)狀和未來兩個方面都問題重重?？穫愓吓_后，英國面臨諸多經(jīng)濟(jì)問題：經(jīng)濟(jì)危機的影響仍在繼續(xù)，GDP增長緩慢，復(fù)蘇速度不容樂觀；財政赤字高企；通脹率處于高位；英鎊受金融危機影響，在匯市加速暴跌。為了擺脫經(jīng)濟(jì)困境，英國需要與經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、內(nèi)需市場龐大、有資本輸出需求的新興國家合作。放眼未來，英國在今后幾年內(nèi)仍會經(jīng)濟(jì)吃緊，依然需要與中國等新興市場國家保持經(jīng)濟(jì)合作。2014年1月初，英國財政大臣奧斯本稱2014年對于英國經(jīng)濟(jì)而言將是痛苦的一年。英國在過去的一年里財政赤字占GDP的5.2%，雖然本屆政府3年來節(jié)衣縮食，財政赤字減少了1／3，失業(yè)率下降，但是依然存在借貸龐大、喪失3A主權(quán)信用評級、對歐盟成員國貿(mào)易逆差繼續(xù)增大等問題，債臺高筑的英國“在（我們的）經(jīng)濟(jì)體系中隱藏著更大、更深層次的問題”。20

從內(nèi)政和政黨政治來看，2010年5月英國大選中出現(xiàn)了“懸置議會”。作為傳統(tǒng)的兩黨制國家，“懸置議會”在英國歷史上是少見的，之前只在1974年和1929年出現(xiàn)過，且持續(xù)時間不長。2010年的懸置議會具體表現(xiàn)為，卡梅倫領(lǐng)導(dǎo)的保守黨戰(zhàn)勝布朗領(lǐng)導(dǎo)的工黨，成為議會第一大黨，然而保守黨、工黨、自民黨三大主要政黨沒有一個能夠以絕對多數(shù)組閣。經(jīng)過緊張談判，最終保守黨與自民黨組建聯(lián)合政府，保守黨領(lǐng)袖卡梅倫擔(dān)任首相，自民黨領(lǐng)袖尼克·克萊格擔(dān)任副首相。英國由此進(jìn)入保守黨和自民黨聯(lián)合執(zhí)政的時代。

就政黨的立場和主張來看，聯(lián)合執(zhí)政的兩黨在外交政策上有同有異，而聯(lián)合政府的外交政策自然也就與此緊密相連。由于在該屆政府中兩黨實力懸殊，因此力量強大的保守黨將占據(jù)主導(dǎo)地位。但又由于是懸置政府，聯(lián)合政府中的小黨變得舉足輕重，一旦兩黨在任何方面產(chǎn)生難以協(xié)調(diào)的分歧，小黨將退出聯(lián)合政府，政府就失去了議會下院的多數(shù)支持而不得不解散，21 因此保守黨亦需考慮自民黨的意見。從這個意義上說，一方面，英國的外交政策是兩黨妥協(xié)的產(chǎn)物，其綱領(lǐng)、戰(zhàn)略、政策、決策模式都是兩黨商定的結(jié)果；另一方面，外交政策將更多體現(xiàn)保守黨的主張。