根據(jù)上述指導(dǎo)原則,從老布什到奧巴馬政府,美國一方面削減核武器等大規(guī)模殺傷性武器的數(shù)量,不斷更新、改進(jìn)核技術(shù),延長核武器使用壽命,提高核武器打擊精度和效率;另一方面,竭力否認(rèn)潛在敵國改善戰(zhàn)略力量和一些非核國家開發(fā)核武器的行為與美國行動(dòng)之間存在必然聯(lián)系。2004年的一份由國務(wù)卿、國防部長、能源部長提交國會(huì)的報(bào)告宣稱,“‘流氓國家’的擴(kuò)散……與美國的核計(jì)劃沒有什么關(guān)系”,主要是權(quán)力和聲望驅(qū)使它們發(fā)展核武器。(41)美國國家核安全管理局代表約翰·R.哈維(John R. Harvey)宣稱:“美國核武器的現(xiàn)代化,不可能破壞防擴(kuò)散機(jī)制,不會(huì)造成橫向和縱向擴(kuò)散。”(42)一些學(xué)者也認(rèn)為,美國的核武器政策與伊朗或朝鮮開發(fā)核武器沒有直接聯(lián)系。如果有,也是相反的,因?yàn)檫@些國家在美國大幅削減其核武器規(guī)模和未采取措施實(shí)現(xiàn)核武器現(xiàn)代化的同一時(shí)期大力發(fā)展核武器。(43)
選擇性防擴(kuò)散也體現(xiàn)在,美國一方面堅(jiān)決反對敵對國家開發(fā)或獲得大規(guī)模殺傷性武器,另一方面,同情甚至幫助盟國和所謂民主國家開發(fā)核武器。在2008年的民主黨全國代表大會(huì)上,奧巴馬呼吁“全世界必須行動(dòng)起來制止伊朗獲得核武器”。他威脅說,如果伊朗拒絕國際社會(huì)的要求,國際社會(huì)將施加更大的壓力,美國將實(shí)行更強(qiáng)硬的單方面制裁,聯(lián)合國則會(huì)實(shí)行更強(qiáng)有力的多邊制裁。(44)克林頓政府同意向還未簽署《核不擴(kuò)散條約》的印度出口屬于國際原子能機(jī)構(gòu)安全保障范圍的核技術(shù)。小布什政府批準(zhǔn)與印度的民用核合作協(xié)議,奧巴馬繼續(xù)支持美印民用核合作,同意免除印度履行《核不擴(kuò)散條約》的義務(wù)。(45)美國還竭力以印度實(shí)施全面安全措施為條件,推動(dòng)核供應(yīng)國集團(tuán)就民用核技術(shù)與印度合作。為什么對印度這樣的國家在開發(fā)核能方面可提供支持甚至合作呢?因?yàn)?ldquo;印度和巴基斯坦不是美國的敵對國家,美國與印度或巴基斯坦發(fā)生軍事沖突的可能性是很小的”。美國對以色列擁有核力量也極為同情,在《核不擴(kuò)散條約》2010年審查大會(huì)上,雖然美國支持建立中東“無核區(qū)”,但美國表明,實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的前提是以色列與鄰國達(dá)成全面和平協(xié)議。也就是說,美國接受以色列在安全關(guān)切得到滿足前不放棄核武庫的立場,承認(rèn)全面和平和可信的安全保證是裁軍的前提;但美國認(rèn)為伊朗首先必須進(jìn)行裁軍,而其安全關(guān)切卻是第二位的。如果華盛頓能清楚地理解以色列在廣泛的安全關(guān)切得到滿意解決以前不放棄核武器,為什么它同時(shí)認(rèn)為伊朗在沒有解決安全關(guān)切前就應(yīng)該放棄鈾濃縮活動(dòng)呢?同樣的追問也適用于朝鮮。
美國在防擴(kuò)散上的強(qiáng)烈選擇性表明,美國防擴(kuò)散的實(shí)質(zhì)是防威脅。當(dāng)然,這并不等于否認(rèn)美國在防擴(kuò)散。
其次,美國與國際社會(huì)的合作表現(xiàn)出明顯的不對稱性。
這種不對稱性首先體現(xiàn)為美國主導(dǎo)了國際防擴(kuò)散議程和準(zhǔn)則的制定權(quán)。冷戰(zhàn)結(jié)束以來,國際社會(huì)的眾多防擴(kuò)散行動(dòng)、計(jì)劃或倡議基本上是由美國發(fā)起的,防擴(kuò)散是采取多邊、雙邊,還是單方面行動(dòng),基本上由美國決定,一切以是否有利于保持美國行動(dòng)自由、領(lǐng)導(dǎo)地位和確保美國軍事優(yōu)勢為標(biāo)準(zhǔn)。從克林頓政府提出“反擴(kuò)散倡議”到小布什提出包括“防擴(kuò)散安全倡議”(Proliferation Security Initiative)在內(nèi)的名目繁多的倡議,最后到奧巴馬提出“無核武器世界倡議”,國際社會(huì)如何防擴(kuò)散,以及主要防哪些國家擴(kuò)散和防止擴(kuò)散到哪些國家,基本都由美國決定或美國與盟國磋商后決定。對于美國倡導(dǎo)的防擴(kuò)散議程和美國制定的國際防擴(kuò)散機(jī)制準(zhǔn)則與政策,國際社會(huì)一般選擇追隨和遵守。
美國與國際社會(huì)合作的不對稱性還體現(xiàn)在美國自由選擇防擴(kuò)散平臺(tái)。這主要有破壞和建設(shè)兩個(gè)方面。從破壞方面講,冷戰(zhàn)后,美國對眾多雙邊和多邊防擴(kuò)散機(jī)制置之不理。眾所周知,《全面禁止核試驗(yàn)條約》(Comprehensive Nuclear Test Ban Treaty,簡稱CTBT)是國際核不擴(kuò)散機(jī)制的基石,但美國國會(huì)1999年10月拒絕批準(zhǔn)國際社會(huì)經(jīng)過漫長而艱苦的談判達(dá)成的這一條約。小布什上臺(tái)后,重申不支持該條約,拒絕派代表參加聯(lián)合國第二次促進(jìn)條約生效的大會(huì)。(46)雖然奧巴馬表示將重新承擔(dān)軍備控制義務(wù),但目前仍未看到國會(huì)準(zhǔn)備批準(zhǔn)該條約的跡象。又如,禁止生物武器是國際社會(huì)的共同愿望,而《生物武器公約》(Biological Weapons Convention,簡稱BWC)附加議定書是禁止生物武器的重要保證,但美國以議定書將威脅生物戰(zhàn)爭防御計(jì)劃的有效性、削弱美國和其他西方國家的出口控制計(jì)劃、對經(jīng)營性商業(yè)知識產(chǎn)權(quán)構(gòu)成威脅、以合理的代價(jià)來查證執(zhí)行情況的方式還不存在為由,堅(jiān)決反對議定書。(47)在破壞雙邊機(jī)制方面,《反彈道導(dǎo)彈條約》有助于維持美蘇/俄戰(zhàn)略力量的平衡和國際社會(huì)的穩(wěn)定,但從克林頓開始,美國政府就著手部署導(dǎo)彈防御系統(tǒng)。小布什上臺(tái)后,則干脆宣布退出反導(dǎo)條約。對于多邊機(jī)制如聯(lián)合國,美國政府的態(tài)度是如果它可能獲得聯(lián)合國授權(quán)為自身行動(dòng)披上合法外衣,就利用聯(lián)合國,如果聯(lián)合國不能為其所用,就繞開它甚至對聯(lián)合國決議不予理睬而擅自行動(dòng),如2003年美國發(fā)動(dòng)對伊拉克的戰(zhàn)爭。
從建設(shè)方面看,美國不斷加強(qiáng)若干多邊防擴(kuò)散機(jī)制和創(chuàng)設(shè)新的防擴(kuò)散機(jī)制。加強(qiáng)原有多邊機(jī)制的主要表現(xiàn)是:中國在美國的支持下,加入了主要多邊防擴(kuò)散機(jī)制,加強(qiáng)了與多邊防擴(kuò)散機(jī)制的對話與磋商。中國繼1990年代加入《核不擴(kuò)散條約》和桑戈委員會(huì)(Zangger Committee)后,又于2004年加入核供應(yīng)國集團(tuán)。冷戰(zhàn)后,美國積極主導(dǎo)成立新的防擴(kuò)散機(jī)制,提出了合作降低威脅、集裝箱安全倡議、防擴(kuò)散安全倡議、打擊核恐怖主義全球倡議、八國集團(tuán)反對大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散的全球伙伴關(guān)系等一系列雙邊或多邊防擴(kuò)散倡議。這些新的機(jī)制或行動(dòng)在冷戰(zhàn)后美國防擴(kuò)散政策中發(fā)揮了重要作用。美國在與國際社會(huì)的合作中居于支配地位,表明冷戰(zhàn)后它在全球防擴(kuò)散體系中的霸權(quán)地位得到進(jìn)一步鞏固和加強(qiáng)。
最后,由片面強(qiáng)調(diào)先發(fā)制人的軍事打擊轉(zhuǎn)向靈活運(yùn)用“巧實(shí)力”。
冷戰(zhàn)后,以“反擴(kuò)散倡議”為開端,美國政府強(qiáng)調(diào)軍事打擊在防擴(kuò)散中的作用。這在小布什政府時(shí)期表現(xiàn)得尤其突出,招致盟友和不少國家的公開批評,這些國家認(rèn)為小布什是與伊朗、朝鮮領(lǐng)導(dǎo)人一樣的威脅世界和平的人。這非常不利于美國的形象。鑒于此,在小布什任內(nèi),美國學(xué)界和戰(zhàn)略界就開始反思,建議美國政府正確運(yùn)用“巧實(shí)力”,使美國成為一個(gè)“更加聰明的大國”。(48)奧巴馬政府接受了這一概念,包括奧巴馬在內(nèi)的美國主要領(lǐng)導(dǎo)人都表示,美國政府必須訴諸“巧實(shí)力”,團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量,鞏固舊聯(lián)盟,建立新聯(lián)盟,打開美國外交新局面。奧巴馬在2009年9月的聯(lián)大上說:“我們通過自己的言辭和行動(dòng),希望開辟與全世界進(jìn)行接觸的新時(shí)代?,F(xiàn)在我們需要共同承擔(dān)責(zé)任,做到全球一致努力應(yīng)對全球性挑戰(zhàn)。”國務(wù)卿希拉里則表示,“巧實(shí)力”是奧巴馬政府外交戰(zhàn)略的標(biāo)志,強(qiáng)調(diào)美國外交政策必須與世界現(xiàn)實(shí)相適應(yīng),更新和創(chuàng)造與伙伴國合作的渠道,謀求與美國有不同觀點(diǎn)的國家和組織進(jìn)行有原則的接觸,運(yùn)用包括經(jīng)濟(jì)實(shí)力和榜樣力量在內(nèi)的一切美國實(shí)力,而不能回到遏制和單邊主義的老路上。她說,在這方面,現(xiàn)政府與前政府之間的不同是哲學(xué)上的不同。(49)
作為這一原則在防擴(kuò)散領(lǐng)域的體現(xiàn),奧巴馬政府表示要改變過去不得人心的做法,加強(qiáng)與盟國和俄羅斯等國的多邊或雙邊磋商。國務(wù)院負(fù)責(zé)軍控和國際安全事務(wù)的副國務(wù)卿艾倫·陶舍(Ellen Tauscher)、負(fù)責(zé)戰(zhàn)略溝通的副國家安全事務(wù)助理本·羅茲(Ben Rhodes)和奧巴馬的核不擴(kuò)散事務(wù)特別代表伯克都公開表示,美國希望擱置在防擴(kuò)散問題上的爭執(zhí),努力與各國合作并“達(dá)成共識”。美國政府也主張改變對“流氓國家”的做法。奧巴馬表示,支持通過外交努力實(shí)現(xiàn)朝鮮半島無核化目標(biāo);對于伊朗,應(yīng)采取沒有任何前提條件的強(qiáng)硬的制裁和大膽、有道德原則的直接的高層外交。(50)他還表示要與伊朗對話。奧巴馬宣布加入關(guān)于伊朗核問題的六國談判,同時(shí)承諾與伊斯蘭世界“永不交戰(zhàn)”,并決心構(gòu)建“伙伴關(guān)系”。副國務(wù)卿詹姆斯·斯坦伯格(James B. Steinberg)在2009年4月的卡內(nèi)基國際和平基金會(huì)防擴(kuò)散問題會(huì)議上說,解決朝鮮和伊朗發(fā)展大規(guī)模殺傷性武器問題,“外交手段必須發(fā)揮中心作用”。(51)由此看來,雖然目前“巧實(shí)力”外交尚未完全定型,但在未來防擴(kuò)散中它將發(fā)揮中心作用。
需要指出的是,重視“巧實(shí)力”并不意味放棄軍事行動(dòng),“巧實(shí)力”概念要求把軟硬力量結(jié)合起來靈活運(yùn)用。因此,美國在強(qiáng)調(diào)外交手段解決擴(kuò)散問題的同時(shí),會(huì)繼續(xù)堅(jiān)持先發(fā)制人的軍事打擊和進(jìn)一步完善導(dǎo)彈防御系統(tǒng)。例如,為更好和更快實(shí)施軍事打擊,2010年的四年防務(wù)審查報(bào)告要求制定??找惑w化作戰(zhàn)思想,加強(qiáng)能穿透數(shù)千英里外的空中防御并命中目標(biāo)的全球快速打擊系統(tǒng)。2011年11月,美國開始建立新的??諔?zhàn)斗部隊(duì),以便對任何威脅美國的力量進(jìn)行打擊。(52)至于導(dǎo)彈防御系統(tǒng),盡管俄羅斯堅(jiān)決反對,但包括奧巴馬、前國防部長蓋茨等在內(nèi)的美國領(lǐng)導(dǎo)人表示,將不受任何限制地部署導(dǎo)彈防御系統(tǒng)。
三 冷戰(zhàn)后美國防擴(kuò)散的后果及其原因
在國際社會(huì)的共同努力下,冷戰(zhàn)后防擴(kuò)散取得很大成績。在防核擴(kuò)散方面,南非銷毀自己的核武器并以無核國家身份加入《核不擴(kuò)散條約》,這是核武器國家歷史上第一次這樣做;白俄羅斯、烏克蘭和哈薩克已把核武器移交給俄羅斯并放棄未來開發(fā)核武器的權(quán)利,前蘇聯(lián)地區(qū)核擴(kuò)散危險(xiǎn)基本消除;此外,阿根廷、巴西、瑞典和韓國也放棄了開發(fā)核武器的努力,并以非核武器國家加入《核不擴(kuò)散條約》。世界各國1995年同意無限期延長《核不擴(kuò)散條約》的有效期。進(jìn)入21世紀(jì)后,在美國軍事打擊的威脅下,利比亞放棄秘密研制核武器的計(jì)劃。更重要的是,美俄簽訂新的削減戰(zhàn)略武器條約,把兩國戰(zhàn)略核彈頭限制在1550枚。在防導(dǎo)彈擴(kuò)散方面,阿根廷、巴西、埃及、伊拉克等國或放棄開發(fā)導(dǎo)彈,或在開發(fā)導(dǎo)彈方面遇到重大挫折;(53)在防化學(xué)和生物武器擴(kuò)散方面,美國與前蘇聯(lián)各共和國之間的削減生物武器威脅計(jì)劃進(jìn)展順利并擴(kuò)大到南亞、東南亞和非洲等地有關(guān)國家和地區(qū),同時(shí)國際社會(huì)于1997年通過《化學(xué)武器公約》(Chemical Weapons Convention),截至2010年1月,188個(gè)國家加入了該公約。
冷戰(zhàn)后防擴(kuò)散取得了很大成績,但前景不容樂觀,雖然經(jīng)過20余年的防擴(kuò)散努力,但是似乎出現(xiàn)了越防越散、越防越多的局面。這表現(xiàn)為更多國家擁有核武器,更多國家擁有導(dǎo)彈及生產(chǎn)導(dǎo)彈和生、化武器的技術(shù)與能力。更嚴(yán)重的是,越來越多的國家希望獲得大規(guī)模殺傷性武器。具體而言,冷戰(zhàn)時(shí)期只有五個(gè)核國家,但從冷戰(zhàn)結(jié)束到2003年,印度、巴基斯坦、以色列和朝鮮都成為核國家,伊朗可能也具備制造核武器的能力。也就是說,在冷戰(zhàn)結(jié)束十年內(nèi),成為核武器國家的數(shù)目已經(jīng)超過冷戰(zhàn)期間核國家的數(shù)目。同時(shí),生物和化學(xué)武器擴(kuò)散更嚴(yán)重或相關(guān)公約執(zhí)行不力。1993年,20個(gè)國家有化學(xué)武器,超過十個(gè)國家有生物武器。(54)到2008年,不僅有能力生產(chǎn)化學(xué)武器的國家增多了,而且,銷毀化學(xué)武器也面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn),原定的銷毀時(shí)間(2007年4月29日)被大大推遲,美國甚至表示要到2021年才能銷毀化學(xué)武器。(55)正是由于美國的反對,國際社會(huì)一直沒有達(dá)成實(shí)施《生物武器公約》所需的查證或執(zhí)行規(guī)定。導(dǎo)彈及其技術(shù)擴(kuò)散的狀況也令人沮喪。1990年,16個(gè)國家擁有彈道導(dǎo)彈。到2009年,超過20個(gè)國家有彈道導(dǎo)彈系統(tǒng)。(56)1997年,75個(gè)國家有巡航導(dǎo)彈,2002年,這一數(shù)字則增加到81個(gè),22個(gè)國家正在掌握生產(chǎn)巡航導(dǎo)彈的能力,另有62個(gè)國家依靠進(jìn)口獲得巡航導(dǎo)彈。(57)
顯然,全球大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散形勢更為嚴(yán)峻了。為什么會(huì)出現(xiàn)這種與國際社會(huì)防擴(kuò)散努力相反的現(xiàn)象?
從根本上說,冷戰(zhàn)后大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散情況更為嚴(yán)重的原因在于國際社會(huì)無政府狀態(tài)下的安全困境和國際安全與國家安全的不一致性。由于國際社會(huì)至今仍處于無政府狀態(tài),一國即使是出于防御目的加強(qiáng)自身安全的行為,也往往被其他國家視為是需要它們做出反應(yīng)的威脅。出于對不安全的恐懼,一些國家無法“將國家安全寄予外部環(huán)境必然友善的假設(shè)上,也不能把塑造友善的外部環(huán)境作為安全戰(zhàn)略的終極依托”,而是通過開發(fā)核武器在實(shí)現(xiàn)國家安全。(58)因此,雖然擴(kuò)散不符合國際社會(huì)的共同利益,卻符合各國保衛(wèi)國家安全的至高利益。盡管國際社會(huì)無政府狀態(tài)不利于防擴(kuò)散,但作為唯一的超級大國,美國防擴(kuò)散政策和措施與冷戰(zhàn)后擴(kuò)散勢頭加劇有著不容否認(rèn)的聯(lián)系。