黨的十八大報(bào)告把推進(jìn)城鎮(zhèn)化作為解決制約經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重大結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，提出走“中國(guó)特色”新型城鎮(zhèn)化道路。李克強(qiáng)總理在《人民日?qǐng)?bào)》刊文指出：“未來(lái)幾十年最大的發(fā)展?jié)摿υ诔擎?zhèn)化。城鎮(zhèn)化是我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的巨大引擎。”毫無(wú)疑問(wèn)，從“世界工廠”到“城市中國(guó)”既是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，也是實(shí)現(xiàn)偉大“中國(guó)夢(mèng)”的客觀需要。近年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了舉世矚目的成績(jī)，但在發(fā)展進(jìn)程中也暴露出了些許問(wèn)題。準(zhǔn)確把握從傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化向新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變的若干關(guān)鍵性問(wèn)題，這應(yīng)該是加快新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程的首要任務(wù)。

新型城鎮(zhèn)化不能解決改革所遇到的一切問(wèn)題

新型城鎮(zhèn)化概念從提出到進(jìn)入黨的十八大報(bào)告再到被各級(jí)政府視為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新引擎，被認(rèn)為是繼土地紅利、人口紅利之后保持中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的又一紅利。受困于全球性金融危機(jī)，世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度一直在3%左右徘徊。受大環(huán)境的影響，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速也開(kāi)始放緩。在嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，如何保持經(jīng)濟(jì)適度增長(zhǎng)，讓13億中國(guó)人全面建成小康社會(huì)的“中國(guó)夢(mèng)”早日實(shí)現(xiàn)，是擺在各級(jí)政府面前的一個(gè)重大課題。所以新型城鎮(zhèn)化一經(jīng)中央政府提出立刻得到了社會(huì)各界的廣泛認(rèn)可，無(wú)論是專家學(xué)者還是政府官員，都將這一戰(zhàn)略視為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的“紅寶書(shū)”，好像只要有了新型城鎮(zhèn)化，我們?cè)诟母镏兴媾R的各種問(wèn)題就會(huì)迎刃而解。新型城鎮(zhèn)化在促進(jìn)人與社會(huì)、人與自然、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展方面的重要作用是不可小覷的，但我們也必須清醒地認(rèn)識(shí)到，新型城鎮(zhèn)化不是萬(wàn)能的，它不能解決我們?cè)诟母镏杏龅降乃袉?wèn)題。新型城鎮(zhèn)化正能量的釋放和持續(xù)推進(jìn)，還有賴于改革的進(jìn)一步深入，還有賴于各種制度、體制障礙的破除，還有賴于官員、學(xué)者、社會(huì)力量和公眾的客觀對(duì)待。片面解讀新型城鎮(zhèn)化、盲目跟風(fēng)地搞新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、冒進(jìn)式的推行新型城鎮(zhèn)化運(yùn)動(dòng)，不僅不能實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，還會(huì)讓新型城鎮(zhèn)化成為改革的絆腳石。

新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化

這里的“人”，不僅指城鎮(zhèn)人口、體制內(nèi)工作人員，還應(yīng)包括農(nóng)民、農(nóng)民工以及其他雖然在城鎮(zhèn)工作、卻因沒(méi)有所在城市戶籍而不能享有相應(yīng)公共服務(wù)的階層。也就是說(shuō)，人的城鎮(zhèn)化既包括農(nóng)民、農(nóng)民工的城鎮(zhèn)化，也包括城鎮(zhèn)現(xiàn)有戶籍人口的現(xiàn)代化、文明化和城市化。2012年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到52.57%，而人口城鎮(zhèn)化率僅有35.29%，大約有2.6億農(nóng)民工游離在城鎮(zhèn)和農(nóng)村之間，如果再加上那些大學(xué)畢業(yè)留在城市、卻無(wú)法取得所在城市戶籍的特殊群體，這個(gè)數(shù)字會(huì)更加驚人。這個(gè)龐大的群體有一個(gè)共同的特點(diǎn)就是正值盛年，一方面他們是城市發(fā)展的中堅(jiān)力量、是建設(shè)新型城鎮(zhèn)的主體，另一方面他們和城市人一樣，面臨戀愛(ài)、結(jié)婚、生育、子女教育等諸多問(wèn)題，而這些問(wèn)題能否解決、能否解決得好，很大程度上取決于他們能否取得所在城市的市民身份。由于我國(guó)當(dāng)前大部分城市公共服務(wù)供給能力不足，有限的公共服務(wù)資源在覆蓋城市人口之后，留給這些非城市人口的就只能是失望。身在城市而心無(wú)著落、無(wú)法真正融入城市、無(wú)法真正跨越城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、城市內(nèi)二元結(jié)構(gòu)，不能成為進(jìn)得來(lái)、留得下、有尊嚴(yán)的市民，這樣的城鎮(zhèn)化如何實(shí)現(xiàn)人的發(fā)展、如何維護(hù)這些弱勢(shì)群體的尊嚴(yán)。因此，新型城鎮(zhèn)化要實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化、加快農(nóng)民市民化的速度，就必須強(qiáng)調(diào)人與人身份的對(duì)等、權(quán)利的公平，無(wú)論是農(nóng)民還是市民、無(wú)論是體制內(nèi)還是非體制內(nèi)工作人員，都具有平等的、等重的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，都應(yīng)該公平享有城市發(fā)展的成果，這是新型城鎮(zhèn)化的最終目的，也是新型城鎮(zhèn)化的核心內(nèi)容。

新型城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)路徑是錯(cuò)位發(fā)展、差異化發(fā)展

對(duì)人的教育要因材施教，城市城鎮(zhèn)的發(fā)展也應(yīng)“因城而異”。如果所有的城市都和北京、上海一個(gè)樣，那城市發(fā)展中積累的人文氣息、傳統(tǒng)風(fēng)貌和城市自身所具有的歷史特色、地域風(fēng)貌又將置于何處。我國(guó)目前的很多城市，發(fā)展規(guī)劃貪大求洋、千城一面，每個(gè)城市都有一個(gè)標(biāo)志性廣場(chǎng)、高高的大樓、寬闊的馬路、環(huán)城的水系，其區(qū)別僅在于廣場(chǎng)的大小、樓房的高低、馬路的寬窄、水系的清濁。

中國(guó)是一個(gè)地區(qū)差別明顯、自然風(fēng)貌各異、人文特色鮮明的地理大國(guó)、人文大國(guó)，縣情、市情、省情各異，城鎮(zhèn)的發(fā)展如果都按一個(gè)模版復(fù)制，明明缺水，卻偏要大興土木建設(shè)環(huán)城水系；明明氣候炎熱，卻偏要建設(shè)特大型滑雪場(chǎng)地，這不僅是對(duì)納稅人稅負(fù)的不負(fù)責(zé)任，更是嚴(yán)重違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律、自然規(guī)律的錯(cuò)誤行為。因此，新型城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展，必須摒棄趨同的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市規(guī)劃和發(fā)展模式，“因城而異”、“分城而治”。城市管理者一定要根據(jù)自己的地理?xiàng)l件、區(qū)域位置、人文歷史、文化傳承、優(yōu)勢(shì)特色等形成自己的城市風(fēng)格和品牌。一定要找準(zhǔn)自己城市的定位，切忌攀比，盲目求大，實(shí)現(xiàn)大中小城市、城鎮(zhèn)、農(nóng)村社區(qū)錯(cuò)位發(fā)展、差異化發(fā)展、個(gè)性化發(fā)展。

新型城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵在于破除制度障礙

城鎮(zhèn)化是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，會(huì)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)深刻的變化，需要各項(xiàng)配套改革做支撐。而現(xiàn)有的一些制度設(shè)計(jì)，顯然已經(jīng)成為城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn)的障礙。制度、政策設(shè)計(jì)的背后，暗含著部門(mén)權(quán)力的博弈和部門(mén)利益的平衡，尤其是土地制度和戶籍制度，這不僅僅是兩項(xiàng)簡(jiǎn)單的制度，而是關(guān)系到各級(jí)政府的財(cái)政收入和支出，連接著住房、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等多項(xiàng)福利，制度背后隱含的巨大利益進(jìn)一步增加了制度改革的難度。所以各級(jí)地方政府大多退而求其次：我不改制度，我就做表面功夫。圈地、建房、招商、引資，耕地被非法占用、工業(yè)園區(qū)只有廠房沒(méi)有項(xiàng)目、農(nóng)民被上樓而沒(méi)有工作、農(nóng)民工無(wú)法享受教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、公共衛(wèi)生等社會(huì)福利，GDP上去了、政績(jī)有了，“城鎮(zhèn)化”成了沒(méi)有產(chǎn)業(yè)支撐和制度匹配的“空中樓閣”。這樣的城鎮(zhèn)化，發(fā)展比不發(fā)展更可怕。

因此，新型城鎮(zhèn)化要成為可持續(xù)的城鎮(zhèn)化，成為市民、農(nóng)民、企業(yè)、政府都受益的城鎮(zhèn)化，中央制度改革的決心要大、頂層設(shè)計(jì)要遵循客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律和社會(huì)現(xiàn)實(shí)，能夠循序漸進(jìn)地破除體制性障礙；地方政府眼光要長(zhǎng)遠(yuǎn)、要舍得放棄政策背后的部門(mén)利益、地方利益，消除制度改革的人為干擾。只有依靠健全的、科學(xué)的、規(guī)范的制度設(shè)計(jì)保駕護(hù)航，新型城鎮(zhèn)化才能持續(xù)推進(jìn)下去。

新型城鎮(zhèn)化的驅(qū)動(dòng)是內(nèi)涵式驅(qū)動(dòng)，而非政府驅(qū)動(dòng)

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化之所以發(fā)展緩慢且不可持續(xù)，很重要的原因就是城鎮(zhèn)化本身缺乏內(nèi)驅(qū)力，是外生驅(qū)動(dòng)型的，這種驅(qū)動(dòng)的主要力量就是各級(jí)政府。農(nóng)民沒(méi)有轉(zhuǎn)為市民的意愿、城鎮(zhèn)沒(méi)有持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、政府沒(méi)有必要的制度設(shè)計(jì)和公共服務(wù)供給能力、企業(yè)沒(méi)有參與進(jìn)來(lái)的動(dòng)力，在城鎮(zhèn)化的舞臺(tái)上，似乎只有政府這一個(gè)角色，而且這個(gè)角色還底氣不足，政府喊一喊，城鎮(zhèn)化走一走；政府不喊了，城鎮(zhèn)化就停了。這樣的城鎮(zhèn)化，怎么可能持續(xù)？因此，新型城鎮(zhèn)化要更多地依賴市場(chǎng)機(jī)制和政府之外的社會(huì)各界的力量。

這里要進(jìn)一步明確政府、市場(chǎng)和政府之外的社會(huì)各界力量的角色和活動(dòng)邊界。就像李克強(qiáng)總理說(shuō)的，政府要把不該管的事情交給市場(chǎng)，把應(yīng)該管的事情管好。在新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中，政府需要將視線從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)移到社會(huì)服務(wù)上來(lái)?；貧w市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的本質(zhì)，以市場(chǎng)主導(dǎo)代替政府主導(dǎo)。政府的作用在于解決市場(chǎng)失靈和外部不經(jīng)濟(jì)的問(wèn)題。具體來(lái)講，就是做好規(guī)劃、制度設(shè)計(jì)，完善市場(chǎng)秩序，盡可能少地或不直接干預(yù)城鎮(zhèn)化，讓市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮更大的作用，讓社會(huì)力量發(fā)揮更大的作用。

新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)和諧共生

新型城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展，必須強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)、強(qiáng)調(diào)和諧，要把人的發(fā)展、社會(huì)的發(fā)展、自然的發(fā)展與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展納入到一個(gè)大系統(tǒng)中，通過(guò)追求各子系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展最終實(shí)現(xiàn)人與自然、人與社會(huì)、自然與社會(huì)、人與人的和諧共生。具體而言，一是人與自然的關(guān)系從“征服”轉(zhuǎn)向“共生”。新型城鎮(zhèn)化必須強(qiáng)調(diào)人與自然共生共榮，在尊重自然、愛(ài)護(hù)自然、發(fā)展自然的前提下實(shí)現(xiàn)人的發(fā)展。二是人與社會(huì)的關(guān)系從“以物為本”轉(zhuǎn)向“以人為本”。新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中要以人為本，尊重人、發(fā)展人，特別是要保護(hù)農(nóng)民和其他弱勢(shì)群體的尊嚴(yán)和權(quán)利，實(shí)現(xiàn)人與社會(huì)的和諧發(fā)展。三是人與人的關(guān)系從“競(jìng)爭(zhēng)”轉(zhuǎn)向“合作”。中國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)和發(fā)展中國(guó)家，資源約束下的人與人的關(guān)系更多地表現(xiàn)為競(jìng)爭(zhēng)甚至是排斥。人與人從競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)向合作，是新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中化解社會(huì)矛盾、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化的必然要求。這樣的城鎮(zhèn)化所推動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)才能夠具有包容性：使社會(huì)經(jīng)濟(jì)生態(tài)（環(huán)境）協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展；能為全體公民（無(wú)論城鄉(xiāng)）提供平等的發(fā)展機(jī)會(huì)；能使全體公民公平合理的分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。

（作者分別為河北金融學(xué)院副教授，河北金融學(xué)院講師；本文系2013年河北省軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：13456103D）

責(zé)編/許國(guó)榮（實(shí)習(xí)）