二、治理危機(jī)與制度績(jī)效

在制度多樣性得到廣泛承認(rèn)的同時(shí)，全球化、信息化、城市化、工業(yè)化以及再工業(yè)化這些重大社會(huì)經(jīng)濟(jì)變化也對(duì)各國(guó)制度運(yùn)行提出了嶄新而嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，各國(guó)面臨著不同程度的治理問(wèn)題或危機(jī)，一方面各國(guó)制度存在著不同程度的僵化，適應(yīng)新環(huán)境的能力不足，另一方面無(wú)法及時(shí)回應(yīng)或解決社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，制度績(jī)效發(fā)揮不能滿足社會(huì)公眾的要求和期待。

比較而言，一直對(duì)自身制度充滿信心，并且力圖將之推及世界的西方國(guó)家，面臨的治理問(wèn)題更為嚴(yán)重。尤其是2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)后，美國(guó)、歐盟、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家受困于制度的制約，難以對(duì)面臨的問(wèn)題給予及時(shí)有效的回應(yīng)，遭遇到嚴(yán)重的治理危機(jī)。庫(kù)普錢認(rèn)為，目前西方世界出現(xiàn)了治理危機(jī)，西方治理模式進(jìn)入了明顯的無(wú)效期。原因有三個(gè)：一是全球化已經(jīng)使這些國(guó)家的許多傳統(tǒng)政策工具失靈；二是西方國(guó)家民眾要求政策解決的許多問(wèn)題都需要一定程度的國(guó)際合作；三是國(guó)內(nèi)社會(huì)公眾情緒低落并且分裂嚴(yán)重，無(wú)法形成有效的公眾參與、社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)以及制度制衡。[3]

前蘇聯(lián)和東歐國(guó)家雖然進(jìn)行了徹底的制度重建，但是轉(zhuǎn)型過(guò)程艱難。無(wú)論是制度性質(zhì)的改變，還是具體制度的調(diào)整，并沒(méi)有產(chǎn)生預(yù)期的良好效果，反而造成了長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)停滯、嚴(yán)重的社會(huì)危機(jī)，許多經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)落后于改革前。顯然，制度轉(zhuǎn)型不僅是制度形式上的，更要體現(xiàn)在制度效果上。

許多發(fā)展中國(guó)家依然面臨著發(fā)展困境。在制度形式上，許多發(fā)展中國(guó)家參考西方的制度設(shè)計(jì)，建立了一套完整相似的制度，但是與本國(guó)國(guó)情脫節(jié)，無(wú)法有效運(yùn)行。即使是實(shí)現(xiàn)了以選舉為核心的民主化，由于國(guó)家的治理能力不足，大量的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題也無(wú)法僅僅依靠選舉來(lái)解決。不僅這些國(guó)家自身，包括聯(lián)合國(guó)在內(nèi)的許多國(guó)際組織也越來(lái)越認(rèn)識(shí)到簡(jiǎn)單的制度移植存在的問(wèn)題。[4]這說(shuō)明，有效的制度，必須是扎根于本國(guó)國(guó)情的制度。

以中國(guó)為代表的新興市場(chǎng)國(guó)家的快速發(fā)展，顯示出治理的改善不能簡(jiǎn)單地用所謂的民主化來(lái)實(shí)現(xiàn)。簡(jiǎn)單地使用民主—專制這樣的兩分法來(lái)看待這些快速發(fā)展的國(guó)家，無(wú)法客觀全面地理解這些國(guó)家治理能力提高與本國(guó)制度的關(guān)系。這種認(rèn)識(shí)在2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)之后得到了進(jìn)一步強(qiáng)化。一方面，西方社會(huì)，尤其是西方學(xué)者開(kāi)始認(rèn)真地檢討關(guān)于中國(guó)的判斷，更加客觀地對(duì)待中國(guó)的制度特點(diǎn)和制度優(yōu)勢(shì)；[5]另一方面，新興市場(chǎng)國(guó)家的成功做法也開(kāi)始受到發(fā)展中國(guó)家，乃至一些西方國(guó)家的重視。美國(guó)《新聞周刊》在2009年的一期雜志上以“為什么中國(guó)行得通？”作為封面標(biāo)題。在內(nèi)文開(kāi)篇就說(shuō)，“中國(guó)是今年唯一一個(gè)可能取得靚麗增長(zhǎng)的主要經(jīng)濟(jì)體，因?yàn)樗鞘澜缟衔ㄒ灰粋€(gè)慣常打破經(jīng)濟(jì)教科書每一個(gè)原則的國(guó)家”。

治理重要性的提升，說(shuō)明了不同的制度都會(huì)遇到治理的困境，但也會(huì)在解決具體問(wèn)題上發(fā)揮出各自的優(yōu)勢(shì)。因此，要盡可能地避免陷入對(duì)制度的價(jià)值預(yù)判或者意識(shí)形態(tài)定性，尤其不能將自由民主制度作為衡量不同制度優(yōu)劣的最終標(biāo)準(zhǔn)，而要重視制度的治理績(jī)效。“在一個(gè)政治經(jīng)濟(jì)模式相互競(jìng)爭(zhēng)的世界里，人們?cè)絹?lái)越傾向于用為民眾提供物質(zhì)利益的能力來(lái)判斷哪種模式更具吸引力，而無(wú)論這種模式有多民主。對(duì)于在這個(gè)世界上存在的很多與西方不同的制度，只要它們推動(dòng)的是進(jìn)步而不是暴力，西方就應(yīng)該尊重它們的政治自主權(quán)。”[6]

制度績(jī)效集中體現(xiàn)了制度運(yùn)行的結(jié)果，它指的是制度運(yùn)行取得的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治文化等綜合效果，集中體現(xiàn)為人們物質(zhì)精神生活水平的改善和提高。不同的制度會(huì)實(shí)現(xiàn)同樣的制度績(jī)效。[7]聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署發(fā)布的人類發(fā)展指數(shù)、世界銀行以及其他國(guó)際組織近年來(lái)進(jìn)行的治理指標(biāo)評(píng)估都可以視為對(duì)制度績(jī)效進(jìn)行比較和評(píng)價(jià)的實(shí)踐探索。而一些學(xué)者也以“治理”為核心概念設(shè)計(jì)了多個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并且選取了一定量的國(guó)家進(jìn)行評(píng)估實(shí)驗(yàn)。這些努力說(shuō)明，即便是不同國(guó)情下的不同制度，在許多領(lǐng)域也是可以進(jìn)行績(jī)效比較的，可以確定較為客觀的標(biāo)準(zhǔn)，形成底線性共識(shí)。如果制度運(yùn)行有利于人們物質(zhì)精神生活的改善和提高，那么這樣的制度就是有效的，就會(huì)獲得人們的認(rèn)同和支持。

各國(guó)發(fā)展水平的不同，決定了不能簡(jiǎn)單地用當(dāng)今橫向的維度來(lái)衡量各國(guó)的制度績(jī)效，必須選取歷史縱向的維度來(lái)比較各國(guó)制度績(jī)效提升的過(guò)程，并以此為主要尺度，再輔以與同等發(fā)展水平國(guó)家的比較。尤其不能簡(jiǎn)單地用西方國(guó)家的現(xiàn)有發(fā)展水平作為衡量各國(guó)的唯一標(biāo)準(zhǔn)。那樣就會(huì)忽視各國(guó)為提高制度績(jī)效所作的努力，也會(huì)導(dǎo)致對(duì)各國(guó)制度多樣性的否定。庫(kù)普錢在評(píng)論各國(guó)的政治多樣性時(shí)提醒說(shuō)，要認(rèn)識(shí)到?jīng)]有哪個(gè)國(guó)家哪種體制能夠壟斷“善治”的提供。正如沒(méi)有民主的普遍形式，沒(méi)有責(zé)任政府的普遍形式一樣。[8]

制度績(jī)效內(nèi)容非常豐富，可以進(jìn)行不同的類型學(xué)劃分。從制度作為一個(gè)系統(tǒng)的視角，可以將衡量制度績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)分為三大類(見(jiàn)表1)：一類是制度產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)，即制度能夠提供滿足社會(huì)成員基本需要的產(chǎn)品，包括秩序、基本公共品和集體行動(dòng)；第二類是制度輸入標(biāo)準(zhǔn)，即社會(huì)成員對(duì)于制度的態(tài)度、要求及其表達(dá)，可以分為對(duì)制度的承認(rèn)和參與兩個(gè)層次；第三類是制度改進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)，即制度在一定的時(shí)空條件下進(jìn)行完善的能力，可以分為自我調(diào)整和自我糾錯(cuò)兩個(gè)層次。只要達(dá)到其中的大部分標(biāo)準(zhǔn)，就說(shuō)明了該國(guó)制度能夠穩(wěn)定運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)基本的治理效果，具有合理性和合法性?！　?/p>

第一，維持秩序。這是一套制度存在的最基本的功能，就國(guó)家制度來(lái)說(shuō)，它首先要將社會(huì)各個(gè)階層的矛盾和沖突控制在一定范圍內(nèi)，避免相互沖突造成整個(gè)國(guó)家的破裂、社會(huì)的動(dòng)蕩。[9]就單個(gè)制度來(lái)說(shuō)，能夠起到規(guī)范社會(huì)成員行為的作用，減少社會(huì)成員成規(guī)模的破壞制度的行為。目前國(guó)際社會(huì)討論的“失敗國(guó)家”，最突出的特征就是各項(xiàng)制度無(wú)法維持社會(huì)政治生活的有序性。

第二，提供公共品。從廣義上講，秩序也是一種公共品，但是在現(xiàn)代社會(huì)中，公共品的范圍和內(nèi)容有了很大的擴(kuò)充。為社會(huì)成員提供更多的公共品成了國(guó)家制度的合法性來(lái)源之一，有學(xué)者稱之為“社會(huì)幸福主義”，即國(guó)家為了尋求統(tǒng)治合法性，給消費(fèi)者提供不斷增多的商品和公共設(shè)施。[10]一些研究發(fā)展中國(guó)家政治的學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，政府管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)的能力是這些新興國(guó)家獲得合法性支持的重要來(lái)源。白魯恂曾說(shuō)，“統(tǒng)治的合法性一方面為政治系統(tǒng)的一種屬性，其特別與政府結(jié)構(gòu)的績(jī)效有關(guān)”。[11]由于公共品內(nèi)容的豐富，所以可以選取社會(huì)安全、糾紛解決、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等基本的公共品作為衡量制度績(jī)效的底線標(biāo)準(zhǔn)。

第三，實(shí)現(xiàn)集體行動(dòng)。社會(huì)成員是多樣的，并且相互之間存在著一定的矛盾甚至對(duì)立，他們之間如何實(shí)現(xiàn)合作，在共同目標(biāo)實(shí)現(xiàn)上達(dá)成集體行動(dòng)是衡量制度績(jī)效的重要標(biāo)準(zhǔn)。[12]制度發(fā)揮的是協(xié)調(diào)不同社會(huì)成員關(guān)系、調(diào)節(jié)和動(dòng)員資源、確定責(zé)任和權(quán)利的功能。只有達(dá)成有效的集體行動(dòng)，才能解決整個(gè)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中面臨的重大問(wèn)題。隨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的到來(lái)，突發(fā)事件的增多，集體行動(dòng)能力在預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)對(duì)危機(jī)過(guò)程中的作用越來(lái)越突出。

第四，為社會(huì)成員提供表達(dá)和參與的渠道。一個(gè)制度要運(yùn)行起來(lái)，必須與社會(huì)成員進(jìn)行互動(dòng)，了解他們的需求，并作出相應(yīng)的回應(yīng)。表達(dá)和參與是社會(huì)成員對(duì)制度的輸入方式，不同的國(guó)家都有自己富有特色的制度輸入方式，雖然表達(dá)和參與的方式與程度存在著差別。差別的存在既取決于制度的開(kāi)放性，也取決于歷史文化傳統(tǒng)、社會(huì)利益關(guān)系以及社會(huì)成員的能力。對(duì)于任何一套制度來(lái)說(shuō)，社會(huì)成員的表達(dá)和參與不能超過(guò)制度的承受能力，否則就會(huì)造成制度的瓦解。因此，表達(dá)和參與的可控性是衡量制度績(jī)效的基本標(biāo)準(zhǔn)。

第五，制度要有自我調(diào)整能力。制度往往是對(duì)過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)和做法的總結(jié)和提升，雖然有普遍適用性和延續(xù)性，但是也有時(shí)空局限性，尤其是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化的加速，制度的適應(yīng)力和調(diào)整力越來(lái)越重要。制度的自我調(diào)整能力是可以通過(guò)制度輸出和輸入衡量的，但是也要關(guān)注制度自身的反思能力，尤其是制度的制定者和執(zhí)行者對(duì)于問(wèn)題的判斷能力和自我糾錯(cuò)能力。

以上五條標(biāo)準(zhǔn)的核心就是制度的有效性。亨廷頓在比較了各國(guó)發(fā)展差異后也承認(rèn)，“當(dāng)今世界各國(guó)之間最重要的政治分野，不在于他們的政府形式，而在于他們政府的有效程度”[13]。鄧小平在上個(gè)世紀(jì)80年代就曾經(jīng)提出，評(píng)價(jià)一個(gè)國(guó)家的政治體制、政治結(jié)構(gòu)和政策是否正確，“關(guān)鍵看三條：第一是看國(guó)家的政局是否穩(wěn)定；第二是看是否增進(jìn)人們的團(tuán)結(jié)，改善人們的生活；第三是看生產(chǎn)力是否得到持續(xù)發(fā)展”。[14]

隨著全球化進(jìn)程的加快，各國(guó)都面臨大量的新舊問(wèn)題，制度的有效性成為各國(guó)普遍關(guān)心的問(wèn)題。2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)后，中國(guó)與西方國(guó)家在應(yīng)對(duì)危機(jī)、實(shí)現(xiàn)發(fā)展之間的鮮明對(duì)比，使制度有效性的討論更為熱烈。福山在批評(píng)美國(guó)的政治制度已經(jīng)淪為“否決體制”[15]的同時(shí)，提出要客觀地看待中國(guó)的制度。在他看來(lái)，盡管中國(guó)的責(zé)任機(jī)制存在缺陷，但是政府努力給公民提供他們所需要的物品，尤其是安全、就業(yè)、提高生活水平等，其制度有效性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了大部分類似的體制。許多發(fā)展中國(guó)家已意識(shí)到，民主不是包治百病的靈丹妙藥。中國(guó)的模式足以啟發(fā)各國(guó)思考，如果一國(guó)政治制度不契合本國(guó)的文化、歷史條件，結(jié)果一定是水土不服。“中國(guó)模式的意義，不在于向世界各國(guó)提供足以替代民主制的靈丹妙藥，而在于從實(shí)踐上證明了良政的模式不是單一而是多元的，各國(guó)都能找到適合本國(guó)的政治制度。”[16]