核心提示：地方政府GDP競(jìng)爭(zhēng)積累的諸多問(wèn)題現(xiàn)在已經(jīng)十分嚴(yán)重了，必須予以正視，堅(jiān)決加以扭轉(zhuǎn)。地方政府競(jìng)爭(zhēng)加劇了產(chǎn)能過(guò)剩。盡管十多年來(lái)國(guó)家三令五申要控制產(chǎn)能過(guò)剩，但收效甚微，有時(shí)甚至是南轅北轍。鋼鐵、水泥、平板玻璃、電解鋁產(chǎn)能過(guò)剩都在30%左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)正常市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的水平。

摘要  中國(guó)改革初期的突出特色是政府主導(dǎo)，地方政府實(shí)際充當(dāng)了資源配置的主體。隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)入中速，前一階段高速增長(zhǎng)中積累的諸多經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾顯現(xiàn)，理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系就成為經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題。有人認(rèn)為，中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡的“密碼”恰恰在于地方政府的競(jìng)爭(zhēng)，但地方政府競(jìng)爭(zhēng)極大地扭曲了市場(chǎng)配置資源的機(jī)制，付出了過(guò)高的資源、環(huán)境成本，并形成了巨大的權(quán)錢交易空間。繼續(xù)維持甚至加強(qiáng)地方政府競(jìng)爭(zhēng)，發(fā)展方式轉(zhuǎn)型將難以落實(shí)。因此，界定政府與市場(chǎng)的邊界，對(duì)今后中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重大意義。

關(guān)鍵詞   地方政府  市場(chǎng)  轉(zhuǎn)型  經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展

政府與市場(chǎng)的定位是個(gè)老問(wèn)題，“看不見(jiàn)的手”與“看得見(jiàn)的手”怎樣配合才好，國(guó)內(nèi)外爭(zhēng)論了上百年。這個(gè)問(wèn)題能爭(zhēng)論百年以上，從側(cè)面反映出它常講常新，與時(shí)俱進(jìn)。我們是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、中等收入邁向高收入、發(fā)展方式從粗放轉(zhuǎn)向集約這一特定條件下、特定階段中討論這個(gè)問(wèn)題的。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)漸進(jìn)式轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，政府和市場(chǎng)的邊界難以一步劃清是一個(gè)必經(jīng)階段。但政府與市場(chǎng)邊界不清晰這個(gè)問(wèn)題，由于中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)被掩蓋了，可謂“一俊遮百丑”，甚至在一定程度上成為解釋經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的原因?，F(xiàn)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)入中速，前一階段高速增長(zhǎng)中積累的諸多經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾顯現(xiàn)，各方面逐漸認(rèn)識(shí)到結(jié)構(gòu)調(diào)整需要改革推動(dòng)，而經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題就是如何理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系。

地方政府競(jìng)爭(zhēng)與市場(chǎng)配置資源

中國(guó)前一發(fā)展階段的突出特色是政府主導(dǎo)，在改革初期運(yùn)用這一模式，能集中力量辦大事、成效顯著。這一模式導(dǎo)致的問(wèn)題是政府與市場(chǎng)的關(guān)系“剪不斷”，中央政府和地方政府的關(guān)系“理還亂”。政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行政干預(yù)過(guò)多，往往直接介入微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，充當(dāng)了市場(chǎng)中一個(gè)重要的競(jìng)爭(zhēng)主體，這是政府越位。政府職能交叉、重疊，職權(quán)劃分不清，經(jīng)常出現(xiàn)不該管亂管、該管沒(méi)人管的混亂現(xiàn)象，這是政府錯(cuò)位。政府公共服務(wù)提供不足，甚至在某些公共領(lǐng)域出現(xiàn)了扭曲的“市場(chǎng)化”現(xiàn)象，這是政府缺位。

以往分析政府與市場(chǎng)的關(guān)系，主要關(guān)注中央政府的職能轉(zhuǎn)變，比如中央政府下放權(quán)力，地方政府的權(quán)限擴(kuò)大等。而地方長(zhǎng)期追求GDP增長(zhǎng)形成了地方政府“公司化”傾向，導(dǎo)致了地方政府與市場(chǎng)配置關(guān)系的扭曲，政府越位、錯(cuò)位和缺位問(wèn)題十分突出。在新的發(fā)展階段，理順地方政府與市場(chǎng)的關(guān)系成為極為迫切的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。繼續(xù)維持甚至加強(qiáng)地方政府競(jìng)爭(zhēng)，發(fā)展方式轉(zhuǎn)型將難以落實(shí)。

長(zhǎng)期以來(lái)，由于地方政府實(shí)際充當(dāng)了資源配置的主體，國(guó)家宏觀調(diào)控被扭曲為中央政府調(diào)控地方政府，而地方政府執(zhí)行的是各地人大自己通過(guò)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，中央指標(biāo)則往往在執(zhí)行過(guò)程中落空。在地方普遍追求高增長(zhǎng)、大投資的背景下，中央不得不為地方的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)調(diào)配煤、電、油、運(yùn)等，這在一定程度上形成地方“調(diào)控”中央的局面。以“十二五”規(guī)劃中GDP增長(zhǎng)指標(biāo)為例，中央是7%，而各省制定指標(biāo)的加權(quán)平均達(dá)到10.5%，其中11個(gè)省市“十二五”期間GDP要翻番，年均增長(zhǎng)約為14%（見(jiàn)表1）。2013年中央提出的GDP增長(zhǎng)幅度為7.5%，而地方有24個(gè)省市區(qū)高于10%。今年前三季度僅28個(gè)省區(qū)的GDP總額就已經(jīng)超過(guò)全國(guó)的GDP3萬(wàn)多億元。  

至今，許多地方政府仍層層下達(dá)GDP、投資、招商、項(xiàng)目等各種經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，有的一直下達(dá)到街道，分解到各級(jí)黨政干部?！督?jīng)濟(jì)參考報(bào)》2013年8月7日?qǐng)?bào)道，中部某市以“穩(wěn)增長(zhǎng)”為政治動(dòng)員口號(hào)，開(kāi)展招商引資“百日競(jìng)賽”、“百日攻堅(jiān)”、“百日沖刺”行動(dòng)，要求市四大班子確保1／3以上時(shí)間、各招商單位主要領(lǐng)導(dǎo)確保1／2以上時(shí)間用于招商引資，任務(wù)完成情況要與干部政績(jī)考核任用掛鉤。西部某市出臺(tái)了《促進(jìn)投資增長(zhǎng)的意見(jiàn)》專項(xiàng)文件，提出“全民抓招商”，成立了10個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈招商分局和59個(gè)招商小分隊(duì)。對(duì)未完成招商引資分解指標(biāo)的干部要給予組織處理或黨政紀(jì)律處分。

這樣的地方政府GDP競(jìng)爭(zhēng)有沒(méi)有優(yōu)越性呢？應(yīng)該承認(rèn)，地方政府競(jìng)爭(zhēng)極大地調(diào)動(dòng)了地方各級(jí)干部的積極性，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展作出了歷史性的貢獻(xiàn)。在人均GDP200多美元、物質(zhì)財(cái)富極度貧乏的時(shí)代，大家都希望經(jīng)濟(jì)發(fā)展得快一點(diǎn)。鄧小平同志曾提出國(guó)民生產(chǎn)總值翻番的目標(biāo)，各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策以及干部考核指標(biāo)也是圍繞最大限度激勵(lì)GDP增長(zhǎng)設(shè)置的，這在特定歷史階段有一定合理性。但同時(shí)，也有不少學(xué)者和從事實(shí)際經(jīng)濟(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)早就提出地方的GDP競(jìng)爭(zhēng)潛在危害很大。近年來(lái)，更多的人認(rèn)識(shí)到，地方政府競(jìng)爭(zhēng)極大地扭曲了市場(chǎng)配置資源的機(jī)制，付出了過(guò)高的資源、環(huán)境成本，同時(shí)壓低了勞動(dòng)力成本，并形成了巨大的權(quán)錢交易空間。面臨新的發(fā)展階段，地方競(jìng)爭(zhēng)的局限性日益凸顯。

地方政府競(jìng)爭(zhēng)與“三維市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”

中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)創(chuàng)造了世界經(jīng)濟(jì)奇跡，并率先走出2008年的金融危機(jī)陰影，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成功之處在哪里？有人認(rèn)為，中國(guó)與亞洲四小龍、一戰(zhàn)前后的日本崛起并無(wú)本質(zhì)差別，“無(wú)非是集權(quán)體制加自由經(jīng)濟(jì)加廉價(jià)勞動(dòng)力”。也有人認(rèn)為，中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡的“密碼”恰恰在于地方政府的競(jìng)爭(zhēng)，這既與歐美不同，也有別于日本及亞洲四小龍。

最早從經(jīng)濟(jì)理論上解釋“中國(guó)模式”不僅優(yōu)于西方模式、而且優(yōu)于東亞模式的是美國(guó)學(xué)者拉莫等人。他們指出，中國(guó)之所以優(yōu)于東亞，就在于中國(guó)的地方政府相互競(jìng)爭(zhēng)，充滿了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的活力。其后，張五常教授在2009年出版的《中國(guó)經(jīng)濟(jì)制度》一書中提出，縣域競(jìng)爭(zhēng)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的“密碼”。他認(rèn)為：“由于縣的經(jīng)濟(jì)權(quán)力最大，這一層的競(jìng)爭(zhēng)最激烈。今天的縣無(wú)疑是一級(jí)商業(yè)機(jī)構(gòu)了。性質(zhì)類同的商業(yè)機(jī)構(gòu)互相競(jìng)爭(zhēng)，是縣與縣之間的激烈競(jìng)爭(zhēng)的另一個(gè)理由。”他還從經(jīng)濟(jì)理論方面對(duì)縣域競(jìng)爭(zhēng)作了剖析。①在探究縣域競(jìng)爭(zhēng)成因方面，張五常教授指出：“實(shí)際上縣的制度對(duì)鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)猶有過(guò)之。這是因?yàn)榭h要對(duì)上層作交代或報(bào)告。上層不僅鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，他們強(qiáng)迫這競(jìng)爭(zhēng)的出現(xiàn)。”張五常教授這句話倒是說(shuō)對(duì)了，縣域之間的激烈競(jìng)爭(zhēng)并不是縣長(zhǎng)們自己想競(jìng)爭(zhēng)，是體制和政策環(huán)境造成的。

2013年5月，上海的史正富教授出版了《超常增長(zhǎng)》一書，他提出：“在中國(guó)，尤其是市縣兩級(jí)政府，長(zhǎng)期在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第一線競(jìng)爭(zhēng)拼搏，已經(jīng)成長(zhǎng)為與企業(yè)界共生互動(dòng)的有生力量，成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的發(fā)動(dòng)機(jī)之一。”目前在中國(guó)，“地方政府作為經(jīng)濟(jì)主體參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成三大市場(chǎng)主體”。這三大市場(chǎng)主體分別是中央政府、企業(yè)化的地方政府和企業(yè)。而中國(guó)在經(jīng)濟(jì)超速發(fā)展中形成的“現(xiàn)行三維市場(chǎng)體制與西方常規(guī)市場(chǎng)體制相比，確實(shí)具有優(yōu)越性”。對(duì)《超常增長(zhǎng)》一書，林毅夫教授等國(guó)內(nèi)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家給予高度評(píng)價(jià)，認(rèn)為是中國(guó)經(jīng)濟(jì)理論的創(chuàng)新。

顯然，對(duì)地方政府已經(jīng)成為資源配置的主體這一現(xiàn)實(shí)，經(jīng)濟(jì)學(xué)者并無(wú)爭(zhēng)議；而對(duì)地方政府今后是否應(yīng)當(dāng)繼續(xù)成為資源配置主體，經(jīng)濟(jì)學(xué)者的觀點(diǎn)大相徑庭。應(yīng)當(dāng)特別指出的是，原國(guó)家計(jì)委副主任房維中在20世紀(jì)90年代就提出，“我們既不能搞高度集中的中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，也不能搞分散管理的地方計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”，地方政府的GDP競(jìng)爭(zhēng)將造成重復(fù)建設(shè)，并“成為政府行政職能轉(zhuǎn)變滯后的重要原因”。高尚全、吳敬璉、張卓元、林兆木、遲福林等學(xué)者也發(fā)表了地方政府競(jìng)爭(zhēng)難以持續(xù)的觀點(diǎn)。②

地方政府競(jìng)爭(zhēng)不可持續(xù)

地方政府GDP競(jìng)爭(zhēng)積累的諸多問(wèn)題現(xiàn)在已經(jīng)十分嚴(yán)重了，必須予以正視，堅(jiān)決加以扭轉(zhuǎn)。

地方政府競(jìng)爭(zhēng)加劇了產(chǎn)能過(guò)剩。盡管十多年來(lái)國(guó)家三令五申要控制產(chǎn)能過(guò)剩，但收效甚微，有時(shí)甚至是南轅北轍。鋼鐵、水泥、平板玻璃、電解鋁產(chǎn)能過(guò)剩都在30%左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)正常市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的水平（見(jiàn)表2）。

不僅傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩，新興產(chǎn)業(yè)也在幾年之內(nèi)出現(xiàn)嚴(yán)重過(guò)剩。例如多晶硅，2009年，600多個(gè)地級(jí)市中有300多個(gè)建立或正在興建太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)園；2011年該項(xiàng)產(chǎn)能已經(jīng)超過(guò)世界總需求量；2013年1月～6月國(guó)內(nèi)價(jià)格下跌25%以上，已投產(chǎn)的43家企業(yè)停產(chǎn)率達(dá)80%。又如風(fēng)電設(shè)備，2009年，國(guó)家已將風(fēng)電設(shè)備列為過(guò)剩產(chǎn)能行業(yè)；2010年，風(fēng)電設(shè)備產(chǎn)能大于風(fēng)電裝機(jī)規(guī)模；2012年，按國(guó)家能源局核準(zhǔn)項(xiàng)目預(yù)計(jì)，當(dāng)年國(guó)內(nèi)風(fēng)電市場(chǎng)過(guò)剩50%以上。

在中國(guó)，地方保護(hù)、地方競(jìng)爭(zhēng)是產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩的重要根源。地方政府盡一切可能上項(xiàng)目擴(kuò)產(chǎn)能，例如2003年后新增的電解鋁和氧化鋁產(chǎn)能，80%以上未經(jīng)國(guó)家有關(guān)部門批準(zhǔn)。地方政府利用低價(jià)甚至零地價(jià)工業(yè)用地、稅收返還、違規(guī)貸款、壓低水電價(jià)格等優(yōu)惠措施，推動(dòng)企業(yè)在本地區(qū)盲目擴(kuò)大產(chǎn)能，并以各種手段干預(yù)企業(yè)，強(qiáng)令虧損企業(yè)繼續(xù)經(jīng)營(yíng)，為保本地區(qū)的GDP，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼或政府擔(dān)保為這類企業(yè)輸血，惡化了行業(yè)生存環(huán)境。

地方政府競(jìng)爭(zhēng)惡化了生態(tài)環(huán)境。首先是水體污染嚴(yán)重。對(duì)198個(gè)城市地下水的監(jiān)測(cè)顯示，較差和極差的監(jiān)測(cè)點(diǎn)比例為57%。長(zhǎng)江、黃河等10大水系劣質(zhì)斷面比例為39%。監(jiān)測(cè)的26個(gè)湖泊，富營(yíng)養(yǎng)化狀態(tài)占53.8%。四大海域清潔面積減少到4.78萬(wàn)平方公里，不足2003年的60%。其次是大氣污染嚴(yán)重。113個(gè)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)城市，空氣質(zhì)量達(dá)到新標(biāo)準(zhǔn)的僅為23.9%。霧霾天氣成為京津冀地區(qū)常態(tài)。今年連東北地區(qū)也遭受大面積霧霾侵襲，而2007年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《東北地區(qū)振興規(guī)劃》中曾提出把東北建設(shè)成中國(guó)的生態(tài)屏障。再看長(zhǎng)期以來(lái)不被城市居民關(guān)注的土壤污染，20世紀(jì)80年代末期，土壤污染面積只有幾百萬(wàn)公頃，現(xiàn)在高達(dá)2000萬(wàn)公頃，占全國(guó)耕地面積的比重超過(guò)20%，受“工業(yè)三廢”污染的土地約為1000萬(wàn)公頃。

國(guó)家環(huán)?？偩趾蚈ECD聯(lián)合發(fā)布的《OECD中國(guó)環(huán)境績(jī)效評(píng)估》報(bào)告預(yù)計(jì)，2020年中國(guó)因環(huán)境污染導(dǎo)致的健康損失將達(dá)GDP的13%。中國(guó)在改革初期曾宣布絕不走西方國(guó)家先污染后治理的工業(yè)化老路，但實(shí)際情況是污染程度更加嚴(yán)重。其中重要原因是地方政府為了招商引資，放松了對(duì)環(huán)境的保護(hù)，一些地方政府甚至成為污染企業(yè)的“保護(hù)傘”，有的污染企業(yè)就是當(dāng)?shù)氐?ldquo;一把手工程”，導(dǎo)致環(huán)保審批、監(jiān)管失靈。不同的企業(yè)污染案例反映了同樣的問(wèn)題：地方環(huán)保部門負(fù)責(zé)人對(duì)地方行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，他們無(wú)力抵制地方領(lǐng)導(dǎo)的強(qiáng)烈GDP增長(zhǎng)沖動(dòng)，面對(duì)領(lǐng)導(dǎo)招商的污染企業(yè)束手無(wú)策，甚至為虎作倀。

地方政府競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致地方債務(wù)過(guò)重。國(guó)家審計(jì)署2012年第26號(hào)公告披露，一些縣在招商引資過(guò)程中，將企業(yè)繳納的稅收、土地出讓收入等，通過(guò)財(cái)政列支等手段返還給相關(guān)企業(yè)，減少了縣級(jí)可支配財(cái)力。審計(jì)調(diào)查的54個(gè)縣中，有53個(gè)縣2008年至2011年出臺(tái)了221份與國(guó)家政策明顯相悖的招商引資優(yōu)惠政策文件，以財(cái)政支出方式變相減免應(yīng)征繳的財(cái)政性收入70.43億元，其中2011年變相免征33.36億元，相當(dāng)于其當(dāng)年一般預(yù)算收入的5.81%。54個(gè)縣如此，全國(guó)2000多個(gè)縣的情況呢？

2013年6月，審計(jì)署發(fā)布了36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)的審計(jì)結(jié)果。截至2012年底，上述地方政府債務(wù)余額達(dá)到3.85萬(wàn)億元，較兩年前增長(zhǎng)了12.94%。國(guó)際貨幣基金組織2013年5月發(fā)布，中國(guó)政府債務(wù)占2012年GDP的50%，約26萬(wàn)億人民幣。原財(cái)政部部長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)在博鰲論壇上估算，其中僅地方債務(wù)就高達(dá)20萬(wàn)億。為了上項(xiàng)目，地方政府普遍采用非常規(guī)渠道融資，是一種非常典型的監(jiān)管套利行為。此外，國(guó)際貨幣基金組織指出，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)于依賴投資擴(kuò)張，其中主要是房地產(chǎn)部門和地方政府投資。房地產(chǎn)投資又有助于地方的土地財(cái)政收入。龐大的地方債務(wù)很大程度上是地方政府投資沖動(dòng)的產(chǎn)物。

地方政府競(jìng)爭(zhēng)成為腐敗的溫床。地方政府的GDP競(jìng)爭(zhēng)不可避免地導(dǎo)致地方政府公司化，這種政企不分的狀況長(zhǎng)期持續(xù)，必然演變成為權(quán)錢交易的平臺(tái)和滋生腐敗的溫床。關(guān)于反腐敗，在20世紀(jì)初曾經(jīng)有一種說(shuō)法，認(rèn)為當(dāng)時(shí)發(fā)現(xiàn)的多數(shù)腐敗問(wèn)題發(fā)生在上世紀(jì)90年代初、中期，預(yù)計(jì)腐敗現(xiàn)象將隨著禁止國(guó)家機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、公檢法辦企業(yè)的改革進(jìn)程而減少。那時(shí)人們還沒(méi)有意識(shí)到地方政府公司化會(huì)逐漸成為各級(jí)干部的腐蝕劑。十多年后，地方干部腐敗成為嚴(yán)重問(wèn)題，地方干部為上項(xiàng)目腐蝕中央部委干部的案例不時(shí)見(jiàn)諸媒體。據(jù)新華網(wǎng)消息，2005年至2011年僅廣東一省，就有多地市151名地廳級(jí)“一把手”落馬，占省被查處地廳級(jí)干部的近80％；另外還有1284名縣處級(jí)“一把手”被查處，占省被查處縣處級(jí)干部人數(shù)的近70％。有的被查處的地方“一把手”坦然說(shuō)，不收禮不受賄、不送禮不賄賂，在當(dāng)?shù)馗菊静蛔∧_，無(wú)法開(kāi)展工作。

僅以上四個(gè)方面的問(wèn)題就可以說(shuō)明，以地方政府競(jìng)爭(zhēng)為特點(diǎn)、不計(jì)資源環(huán)境成本、過(guò)多依靠投資、過(guò)多依靠外需、過(guò)多依靠仿制的粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式必須轉(zhuǎn)型，盡管這種發(fā)展方式在特定的國(guó)內(nèi)發(fā)展階段和特定的國(guó)際背景下曾極大地促進(jìn)了中國(guó)GDP的增長(zhǎng)。

理順地方政府與市場(chǎng)的邊界

界定政府，包括中央政府和地方政府與市場(chǎng)的邊界，涉及行政體制、財(cái)稅體制、外貿(mào)體制、土地制度、分配制度、價(jià)格機(jī)制以及社會(huì)管理等眾多領(lǐng)域，考慮到當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)面臨的突出問(wèn)題，可從以下幾方面入手逐步破題：

第一，建立統(tǒng)一的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系。建議以基本公共服務(wù)均等化、公共設(shè)施基本完備，作為衡量省、市、區(qū)是否協(xié)調(diào)發(fā)展的主要指標(biāo)，盡快取消地方的GDP、投資等規(guī)劃指標(biāo)，以保證全國(guó)政令統(tǒng)一、市場(chǎng)統(tǒng)一。同時(shí)，加快勞動(dòng)力、土地、資金等要素配置的市場(chǎng)化進(jìn)程，打破行政性分割，特別是“諸侯經(jīng)濟(jì)”分割對(duì)要素市場(chǎng)配置的阻礙。

第二，對(duì)近年來(lái)形成的80多個(gè)國(guó)家級(jí)規(guī)劃，突出抓好西部大開(kāi)發(fā)，其余跨省的重在指導(dǎo)，省內(nèi)的由各省自行協(xié)調(diào)。要警惕過(guò)多的國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃形成層次不等、種類繁多、畫地為牢的各類財(cái)稅、土地、外貿(mào)等優(yōu)惠政策，形成地方政府主導(dǎo)的不同層次的區(qū)域性GDP競(jìng)爭(zhēng)，結(jié)果反而割裂了全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)。

第三，地方政府要確保中央方針政策和國(guó)家法律法規(guī)的有效實(shí)施，加強(qiáng)對(duì)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，側(cè)重提供良好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境，提供基本公共服務(wù)，維護(hù)市場(chǎng)公正、公平競(jìng)爭(zhēng)秩序和社會(huì)安定。

第四，明確劃分各級(jí)政府事權(quán)財(cái)權(quán)。按照公共財(cái)政框架和基本公共服務(wù)均等化的要求，明確界定各級(jí)政府的事權(quán)，落實(shí)與之相匹配的財(cái)力。建議逐步將基本公共服務(wù)事權(quán)適當(dāng)集中到中央，由中央統(tǒng)籌平衡各地基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，并建立全國(guó)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。盡快將各級(jí)政府間財(cái)稅關(guān)系、責(zé)權(quán)劃分等基本制度以法律形式加以規(guī)范，限制中央政府部門的自由裁量權(quán)，杜絕“跑部錢進(jìn)”的弊端，同時(shí)減少地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的依賴。

第五，深化行政管理體制改革。加快推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)，促使政府與社會(huì)組織、市場(chǎng)中介組織分開(kāi)。把不該由政府管理的事項(xiàng)如企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策等，堅(jiān)決轉(zhuǎn)移出去；把該由政府管理的事項(xiàng)如基本公共服務(wù)等，切實(shí)管好。以制度保證充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。

第六，大力發(fā)展和規(guī)范社會(huì)組織。我國(guó)現(xiàn)在已有約44萬(wàn)個(gè)社會(huì)組織、中介機(jī)構(gòu)、基金會(huì)等，但絕大多數(shù)都是“官辦、官管、官運(yùn)作”。市場(chǎng)主體自律與自協(xié)調(diào)機(jī)制的缺失，迫使政府在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)管理方面“管得過(guò)寬、管得過(guò)細(xì)、管得過(guò)死”。在國(guó)家法律框架內(nèi)，發(fā)展完善社會(huì)組織，形成靈活的社會(huì)自協(xié)調(diào)機(jī)制，有效平衡不同社會(huì)群體的利益，是深化行政管理體制改革的內(nèi)在要求，是清晰界定政府與市場(chǎng)邊界的重要前提，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的題中應(yīng)有之意。

北京、深圳等一些省市前幾年就開(kāi)始探索社會(huì)組織管理的新模式，其中廣東省步子最大，對(duì)此應(yīng)當(dāng)高度評(píng)價(jià)。廣東省政府規(guī)定，自2012年7月1日起，改雙重管理制度為直接登記，除法律法規(guī)規(guī)定需要前置審批外，社會(huì)組織的業(yè)務(wù)主管單位均改為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位；新成立的社會(huì)組織直接到民政部門申請(qǐng)登記。2013年《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》提出，到2017年基本形成“政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”。這改變了過(guò)去行業(yè)協(xié)會(huì)由登記機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位雙重管理的制度，將為行業(yè)協(xié)會(huì)擺脫政府部門的行政控制，實(shí)現(xiàn)自主發(fā)展提供條件，相應(yīng)地也為政府（包括地方政府）轉(zhuǎn)變職能提供了外部環(huán)境。

綜上所述，界定地方政府職能對(duì)今后中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重大意義。到2020年全面建成小康社會(huì)之際，中國(guó)是建立起政府、社會(huì)（社會(huì)組織）、企業(yè)“三維”體制，還是政府、地方政府（公司化）、企業(yè)“三維”體制？（見(jiàn)下圖）這不僅是當(dāng)前的重大理論爭(zhēng)論，更是亟待解決的重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題。

注釋

①“一個(gè)縣可以視作一個(gè)龐大的購(gòu)物商場(chǎng)，由一家企業(yè)管理。租用這商場(chǎng)的客戶可比作縣的投資者。商場(chǎng)租客交一個(gè)固定的最低租金（等于投資者付一個(gè)固定的地價(jià)），加一個(gè)分成租金（等于政府收的增值稅），而我們知道因?yàn)橛蟹殖?，商?chǎng)的大業(yè)主會(huì)小心地選擇租客，多方面給租客提供服務(wù)。也正如商場(chǎng)給予有號(hào)召力的客戶不少優(yōu)惠條件，縣對(duì)有號(hào)召力的投資者也提供不少優(yōu)惠了。如果整個(gè)國(guó)家滿是這樣的購(gòu)物商場(chǎng)，做類同的生意但每個(gè)商場(chǎng)是獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的，他們競(jìng)爭(zhēng)的激烈可以斷言。”

②房維中《建議地方政府不再制定和實(shí)施無(wú)所不包的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃》一文及高尚全、吳敬璉等人的文章見(jiàn)宋曉梧主編的《未來(lái)十年的改革：政府、市場(chǎng)模式研究》，北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2012年。

Three-dimensional Market Economy and Definition of the Functions of Local Government

Song Xiaowu

Abstract: China's reform initially highlighted government's dominant role, with the local government acting as the main allocator of resources. As high growth slowed down to medium level, economic and social conflicts accumulated during the early rapid-growth stage appeared. Hence, straightening out the relationship between the government and the market becomes the core problem of the reform of the economic system. Some people argue that the "key" to Chinese economic miracle lies in the competition among local government. However, it has greatly distorted the market mechanism for allocation of resources, caused huge resource and environmental costs, and created the great possibility of power-money deals. If we continue to maintain or even strengthen the competition of local government, the transformation of development pattern will be difficult to complete. Therefore, delineating the boundaries between the government and the market is of great significance to China's future economic and social development.

Keywords: local government, market, transformation, social and economic development

【作者簡(jiǎn)介】

宋曉梧，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)。

研究方向：企業(yè)、勞動(dòng)、社保、社會(huì)體制改革和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

主要著作：《社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略》、《未來(lái)十年的改革》、《不平等挑戰(zhàn)中國(guó)》、《中國(guó)社會(huì)體制改革30年回顧與展望》、《改革：企業(yè)、勞動(dòng)、社?！返?。