關(guān)于制度建設(shè)

是要健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。——2013年4月19日，習(xí)近平在中共中央政治局第五次集體學(xué)習(xí)時的講話

制度一經(jīng)形成，就要嚴(yán)格遵守，堅持制度面前人人平等、執(zhí)行制度沒有例外，堅決維護(hù)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，堅決糾正有令不行、有禁不止的各種行為，使制度真正成為黨員、干部聯(lián)系和服務(wù)群眾的硬約束，使貫徹黨的群眾路線真正成為黨員、干部的自覺行動。

不管建立和完善什么制度，都要本著于法周延、于事簡便的原則，注重實體性規(guī)范和保障性規(guī)范的結(jié)合和配套，確保針對性、操作性、指導(dǎo)性強。——2013年6月18日，習(xí)近平在黨的群眾路線教育實踐活動工作會議上的講話

習(xí)近平依法治黨戰(zhàn)略思想

必須加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用……提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力，確保改革取得成功。怎樣加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)？怎樣發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用？習(xí)近平總書記提出提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政的水平，完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和執(zhí)政方式的戰(zhàn)略思想，而實現(xiàn)這一目標(biāo)的最重要的措施就是健全完善中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系。

制度化改革為方向

黨的建設(shè)面臨一系列新情況新問題新挑戰(zhàn)，黨要管黨、從嚴(yán)治黨的任務(wù)更加繁重、更為緊迫。同新形勢新任務(wù)的要求相比，現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)制度中存在的系統(tǒng)性整體性不足問題日益突出，特別是有的基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)、配套性黨內(nèi)法規(guī)和實踐亟需的黨內(nèi)法規(guī)尚未出臺，明顯滯后于實踐的發(fā)展和形勢任務(wù)的需要。黨的十八大對推進(jìn)黨的制度建設(shè)、全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平作出了戰(zhàn)略部署。習(xí)近平同志多次強調(diào)，加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，要按照于法周延、于事簡便的原則提高制度制定的質(zhì)量，要立體式、全方位推進(jìn)制度體系建設(shè)，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，體現(xiàn)了習(xí)近平總書記有計劃有步驟地統(tǒng)籌推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制定工作，加強黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，推進(jìn)黨的建設(shè)制度化、規(guī)范化、程序化，提高黨的科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平的新理念和新要求。

十八大以來黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)主要有兩大特點：其一，特別注重黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)化，構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系。以《綱要》為核心的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)是根據(jù)黨的十八大報告關(guān)于黨的建設(shè)的部署，將黨內(nèi)法規(guī)分成六大板塊：黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、民主集中制建設(shè)。然后確定這些板塊中現(xiàn)有的黨內(nèi)法規(guī)哪些需要修改完善，哪些尚屬闕如，需要重新制定、補充。“力爭經(jīng)過5年努力，基本形成涵蓋黨的建設(shè)和黨的工作主要領(lǐng)域、適應(yīng)管黨治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架。”其二，特別注重突出重點，明確目標(biāo)。根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)體系的要求，確定了5 年內(nèi)需要修改完善以及需要重新制定的黨內(nèi)法規(guī)的總體框架，同時又根據(jù)現(xiàn)實需要和可能，將這個總體框架內(nèi)的法規(guī)分成兩部分：重點修改、制定的部分和需要抓緊調(diào)查研究、爭取在5年規(guī)劃期內(nèi)修改、制定，或者如條件不成熟，亦可推延至下一個5 年規(guī)劃期內(nèi)修改、制定的部分。目前確定的目標(biāo)很明確，即通過5年的工作，基本實現(xiàn)：基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)更加健全；實踐亟需的黨內(nèi)法規(guī)及時出臺；配套黨內(nèi)法規(guī)更加完備；各項黨內(nèi)法規(guī)之間協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

中國共產(chǎn)黨不同于西方國家的政黨，她直接領(lǐng)導(dǎo)國家的經(jīng)濟、政治、文化等各項事業(yè)。當(dāng)然，中國共產(chǎn)黨對國家的領(lǐng)導(dǎo)是依法進(jìn)行的，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，黨必須依法執(zhí)政，黨依法執(zhí)政首先是依國家的憲法和法律。除此之外，黨依法執(zhí)政還必須依黨內(nèi)法規(guī)。因為黨的組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)體系、黨的執(zhí)政權(quán)力結(jié)構(gòu)、黨的執(zhí)政方式與黨內(nèi)監(jiān)督、責(zé)任機制等均不能由國家法律規(guī)定。很顯然，如果沒有黨內(nèi)法規(guī)，黨要實現(xiàn)依法執(zhí)政是不可能的。在中國，要推進(jìn)依法治國，建設(shè)法治中國，就必須推進(jìn)依法執(zhí)政，而要推進(jìn)依法執(zhí)政，就必須在中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)也實行法治，在黨內(nèi)實行法治，就必須規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)。這些黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)是規(guī)范依法執(zhí)政，黨要管黨，規(guī)范黨的決策行為，保證科學(xué)民主執(zhí)政的重要內(nèi)容。對以前一些不規(guī)范的法規(guī)，達(dá)到清理目的。體現(xiàn)了習(xí)近平總書記重視法律，重視制度，調(diào)節(jié)黨內(nèi)關(guān)系，調(diào)節(jié)黨內(nèi)事務(wù)，以實現(xiàn)依法治黨的戰(zhàn)略目的。

黨內(nèi)也要法治化，不要人治化

有人疑惑，確立“黨內(nèi)法規(guī)”的概念和由黨自己制定《條例》、《規(guī)定》對“黨內(nèi)法規(guī)”進(jìn)行規(guī)范是否與法治的原則和要求相符合。筆者認(rèn)為，這完全符合法治的原則和要求。一部分人之所以產(chǎn)生疑義，主要是對法治的“中國特色”認(rèn)識不夠。法治有普適性的原則和要求，也有各國基于本國國情的特殊性原則和要求。法治的普適性原則要求，必須對公權(quán)力（包括國家和社會公權(quán)力）進(jìn)行規(guī)范，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”以保障人權(quán)。而法治的“中國特色”要求中國共產(chǎn)黨應(yīng)當(dāng)依法執(zhí)政，依法治黨。因為中國共產(chǎn)黨擔(dān)負(fù)領(lǐng)導(dǎo)國家的職責(zé)，但其本身又不是國家機關(guān)的組成部分，故不僅應(yīng)通過國家法律，而且應(yīng)通過“黨內(nèi)法規(guī)”規(guī)范其權(quán)力，自己把自己的權(quán)力關(guān)進(jìn)法治的籠子里。中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政首先必須依法治黨。治黨自然不能不發(fā)布各種各樣的規(guī)范性文件。如果像一些持異議的學(xué)者所主張的那樣，對中國共產(chǎn)黨發(fā)布的任何規(guī)范性文件均不稱“黨內(nèi)法規(guī)”，均不以法和近似于法的嚴(yán)格要求對之進(jìn)行規(guī)范，而任由制定主體隨意發(fā)布，那將會更遠(yuǎn)離法治的原則和要求，就像我們過去很長時間所做的那樣。

中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是憲法確定的事實，而中國共產(chǎn)黨如何領(lǐng)導(dǎo)，是采取人治的方式還是采取法治的方式領(lǐng)導(dǎo)，我們可以選擇。如果我們選擇法治的方式，就必須將黨內(nèi)生活法治化，將黨內(nèi)規(guī)范性文件制定和發(fā)布法治化?，F(xiàn)在中央通過《條例》和《規(guī)定》對“黨內(nèi)法規(guī)”和其他規(guī)范性文件的制定和發(fā)布進(jìn)行規(guī)范，表明習(xí)近平總書記選擇法治，選擇依法治黨、依法執(zhí)政的堅定決心和態(tài)度。

黨務(wù)與政務(wù)的交叉統(tǒng)一

在當(dāng)下中國經(jīng)濟、政治和社會轉(zhuǎn)型的重要時期，特別是在公權(quán)力運作由過去的單純國家管理向公眾廣泛參與的公共治理和社會管理創(chuàng)新的特殊歷史條件下，黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)了黨務(wù)與政務(wù)統(tǒng)一，從而推進(jìn)法治國家、法治政府和法治社會的一體建設(shè)。

第一，保障和規(guī)范各級黨委和黨組織在憲法和法律范圍內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)公共治理和社會管理創(chuàng)新?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》規(guī)定，“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”。黨對公共治理和社會管理創(chuàng)新的領(lǐng)導(dǎo)以及黨的整個領(lǐng)導(dǎo)都必須在憲法和法律的范圍內(nèi)進(jìn)行。但是憲法和法律對黨的領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)定是非常具有原則性的，要保證黨的領(lǐng)導(dǎo)依憲和依法進(jìn)行，就必須通過黨內(nèi)法規(guī)將憲法和法律的原則性規(guī)定具體化，使各級黨委和黨的組織的活動有法可依?，F(xiàn)在的問題是，有關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)限、方式、程序的黨內(nèi)法規(guī)還很不完善；已經(jīng)制定和發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)在一些地方和部門的黨組織活動中還得不到有效執(zhí)行，已經(jīng)建立的監(jiān)督和問責(zé)機制尚未有效運作，從而使得一些地方和部門的公共治理和社會管理創(chuàng)新脫離了法的規(guī)范和制約，變成了恣意胡為和濫用權(quán)力。因此，有必要加強這方面的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，并健全完善相關(guān)的執(zhí)行、監(jiān)督、問責(zé)機制，以保障其有效運作和真正發(fā)揮作用。

第二，調(diào)整和規(guī)范黨的中央與地方組織之間以及黨的中央各種機關(guān)之間、黨的地方組織的各類機關(guān)之間的各種橫向與縱向關(guān)系，調(diào)整和規(guī)范黨的組織與各種國家機關(guān)、社會團(tuán)體之間的各種橫向與縱向關(guān)系，并使這些關(guān)系法治化、規(guī)范化，逐步納入到現(xiàn)代民主和法治的軌道。我國在計劃經(jīng)濟時代，黨和國家機關(guān)的運作主要依領(lǐng)導(dǎo)人的意志、命令、指示進(jìn)行，沒有建立法治化、規(guī)范化的機制。改革開放以后，鄧小平同志提出，為了適應(yīng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要，為了適應(yīng)黨和國家政治生活民主化的需要，為了興利除弊，需要改革黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)制度以及其他制度。領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題是更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性的問題。為了保證制度能夠在不斷改進(jìn)和完善的基礎(chǔ)上延續(xù)，避免人亡政息，解決小平同志提出的穩(wěn)定性和長期性的問題，有必要加強黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)。當(dāng)然，這方面的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)要與國家立法、國家法制建設(shè)聯(lián)系和銜接起來，因為這里涉及的不是純黨務(wù)問題，而是黨務(wù)和政務(wù)的交叉問題。

其三，保障和促進(jìn)各級黨的領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法律手段治黨治國理政。 所謂“法治思維”，是指執(zhí)政者在法治理念的基礎(chǔ)上，運用法律規(guī)范、法律原則、法律精神和法律邏輯對所遇到或所要處理的問題進(jìn)行分析、綜合、判斷、推理和形成結(jié)論、決定的思想認(rèn)識活動與過程。所謂“法律手段”是指執(zhí)政者通過制定、執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章，運用法律創(chuàng)制的制度、機制、設(shè)施、程序處理各種經(jīng)濟、社會問題、解決各種社會矛盾、爭議，促進(jìn)經(jīng)濟、社會發(fā)展的措施、方式、方法 。“法律手段”有時是相對“經(jīng)濟手段”和“行政手段”而言， 有時是相對“人治手段”而言。正如習(xí)近平總書記所強調(diào)，緊緊圍繞堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一深化政治體制改革，加快推進(jìn)社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，建設(shè)社會主義法治國家。建設(shè)法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。深化司法體制改革，加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，維護(hù)人民權(quán)益，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。

（作者為北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任、教授、博導(dǎo)）

責(zé)編/劉赫    美編/李祥峰

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