十八屆三中全會(huì)指出，必須毫不動(dòng)搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，堅(jiān)持公有制主體地位，發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用。那么，如何全面地理解國(guó)有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用的意義，是深化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必須弄明白的首要問(wèn)題。

早在1997年，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心組織了對(duì)國(guó)企改革的研究，由吳敬璉教授負(fù)責(zé)完成了“深化國(guó)有企業(yè)改革的綜合配套研究”課題報(bào)告。

報(bào)告認(rèn)為，必須優(yōu)化國(guó)有經(jīng)濟(jì)的布局結(jié)構(gòu)，調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局的基本原則，是按照優(yōu)先順序首先考慮排在前列的行業(yè)的需要。

如何決定優(yōu)先順序，或者說(shuō)優(yōu)先投資的重要領(lǐng)域?報(bào)告提出了三條：一是以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的國(guó)家職能為準(zhǔn)繩，二是兼顧國(guó)有經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)有基礎(chǔ)，三是中國(guó)當(dāng)前的政治與經(jīng)濟(jì)情況。

根據(jù)上述原則，報(bào)告認(rèn)為國(guó)有經(jīng)濟(jì)優(yōu)先安排的領(lǐng)域是國(guó)家安全、大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，特大型不可再生資源的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、對(duì)國(guó)家長(zhǎng)期發(fā)展有重大戰(zhàn)略意義的高新技術(shù)的開(kāi)發(fā)。所以，現(xiàn)在三中全會(huì)對(duì)國(guó)企改革的政策調(diào)整，與該報(bào)告的思路是一脈相承的。但是，正是這種國(guó)企改革脈路，很多嚴(yán)重偏向西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的人，并不一定能夠理解。對(duì)此，需要闡述清楚，認(rèn)清形勢(shì)，破除對(duì)立情緒。

國(guó)有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用體現(xiàn)在五個(gè)方面

一是推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展。這就不僅要求國(guó)有企業(yè)有良好業(yè)績(jī)，同時(shí)不能僅著眼于自身的發(fā)展和效益，還必須看其對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展的影響。國(guó)有經(jīng)濟(jì)與非國(guó)有經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭(zhēng)有利于企業(yè)提高效率;但國(guó)有經(jīng)濟(jì)由于政策“偏愛(ài)”限制非國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)，可能就需要研究國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革，包括國(guó)有股減持乃至“退”的問(wèn)題;當(dāng)國(guó)有企業(yè)行為不規(guī)范因而影響非國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)，就需要按公平競(jìng)爭(zhēng)和交易原則規(guī)范國(guó)有企業(yè)行為;在出現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，可要求少數(shù)特殊國(guó)有企業(yè)提供特定的“經(jīng)濟(jì)調(diào)控和拯救功能”。

二是全面理解國(guó)有經(jīng)濟(jì)在重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的作用地位。這些行業(yè)領(lǐng)域，即十五屆四中全會(huì)所說(shuō)的“國(guó)有經(jīng)濟(jì)要控制的行業(yè)和領(lǐng)域，”主要包括：“涉及國(guó)家安全行業(yè)、自然壟斷行業(yè)、重要公共產(chǎn)品和服務(wù)行業(yè)，以及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中重要骨干企業(yè)。”

中央文件為什么重視國(guó)有經(jīng)濟(jì)在這些領(lǐng)域的作用地位?筆者理解是：這些領(lǐng)域往往存在市場(chǎng)失效。這是30多年國(guó)有企業(yè)改革的成果，發(fā)揮這些企業(yè)的作用，同時(shí)深化改革，使其發(fā)揮更大的作用，不僅是利用中國(guó)最寶貴的企業(yè)組織資源，亦是與中國(guó)社會(huì)政治歷史傳統(tǒng)的合理結(jié)合有著密不可分的關(guān)系。

其次，這個(gè)判斷也與中國(guó)的政治歷史傳統(tǒng)有關(guān);第三，但重要作用未必是支配性的作用，更不是說(shuō)這些行業(yè)所有企業(yè)都是國(guó)有企業(yè)，尤其是高競(jìng)爭(zhēng)性的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，國(guó)有企業(yè)只應(yīng)理解為已存在的或少數(shù)必須國(guó)家建的國(guó)有企業(yè)，國(guó)有經(jīng)濟(jì)在有關(guān)企業(yè)可以控股，也可以參股;第四，更重要的是重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域范圍，會(huì)由于企業(yè)進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)發(fā)展發(fā)生變化，國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資本發(fā)揮作用的方式亦會(huì)相應(yīng)變化，總的方向是更多地發(fā)揮支持和拉動(dòng)其他企業(yè)發(fā)展的作用。

三是在占大多數(shù)的其他產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，國(guó)有企業(yè)與非國(guó)有企業(yè)將是平等的合作關(guān)系或競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，原則上國(guó)家不應(yīng)通過(guò)政策特別支持這些產(chǎn)業(yè)的國(guó)有企業(yè)。

四是國(guó)有經(jīng)濟(jì)的作用決不僅指國(guó)有控股企業(yè)的作用。十五屆四中全會(huì)在說(shuō)明國(guó)有經(jīng)濟(jì)控制力時(shí)指出，包括用參股的方式保持控制力。這就意味著,即使在“重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域”，亦包括其他行業(yè)領(lǐng)域，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的控制及影響方式也可以是國(guó)家參股企業(yè)，國(guó)家可以只是一個(gè)有戰(zhàn)略目標(biāo)的財(cái)務(wù)投資者。

五是理順國(guó)有企業(yè)與非國(guó)有企業(yè)及社會(huì)的關(guān)系。理順關(guān)系的主要表現(xiàn)是，明確與其他競(jìng)爭(zhēng)者和合作者的基本關(guān)系是平等市場(chǎng)主體間的關(guān)系，不能濫用在重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域支配地位帶來(lái)市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，要上交紅利和各種稅費(fèi)(含資源稅費(fèi))，回報(bào)社會(huì)。

在上述方面，國(guó)有經(jīng)濟(jì)目前都發(fā)揮了積極作用，同時(shí)存在問(wèn)題。這與國(guó)有企業(yè)的利益驅(qū)動(dòng)及相應(yīng)行為有關(guān)，與企業(yè)環(huán)境系統(tǒng)，如金融系統(tǒng)因國(guó)有企業(yè)不同程度隱含政府的支持或擔(dān)保因而更愿給予融資支持有關(guān)，還與國(guó)家有關(guān)政策法規(guī)不到位不明確有關(guān)。三中全會(huì)文件明確了政策方向，但如果缺乏全面配套的政策法規(guī)，問(wèn)題就會(huì)出現(xiàn)。

國(guó)有經(jīng)濟(jì)的背后涉及到國(guó)家所有權(quán)

國(guó)有經(jīng)濟(jì)的背后涉及到的是國(guó)家所有權(quán)，國(guó)家所有權(quán)政策的實(shí)施效果如何，不僅對(duì)中國(guó)國(guó)有企業(yè)的發(fā)展和改革，而且對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有重大的長(zhǎng)遠(yuǎn)和現(xiàn)實(shí)的意義。

首先，應(yīng)明確和實(shí)施國(guó)家所有權(quán)政策是項(xiàng)系統(tǒng)工程。應(yīng)對(duì)功能性的國(guó)有企業(yè)，根據(jù)所在領(lǐng)域的主要矛盾和問(wèn)題，評(píng)估梳理企業(yè)發(fā)展前景，明確不同企業(yè)基本功能及相應(yīng)的條件，確定具體目標(biāo)和行為規(guī)則，盡可能利用市場(chǎng)機(jī)制。對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性的國(guó)有企業(yè)要以強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)、改進(jìn)治理為重點(diǎn)推進(jìn)國(guó)企改革發(fā)展。

其次，要形成三個(gè)系統(tǒng)。第一是形成與國(guó)有企業(yè)有關(guān)的國(guó)家所有權(quán)政策的政策體系，其實(shí)質(zhì)是國(guó)家所有權(quán)政策和其他公共政策都是相互協(xié)調(diào)地服務(wù)于國(guó)家發(fā)展和改革目標(biāo)的公共政策。其他公共政策主要不同是，國(guó)家所有權(quán)政策直接所及的對(duì)象只是國(guó)有企業(yè)(及國(guó)家出資)，突出效率(資本效率和社會(huì)公共服務(wù)效率)，其特點(diǎn)是依法定程序?qū)嵤?。但是，?guó)家所有權(quán)政策關(guān)于企業(yè)目標(biāo)和行為規(guī)范要求必須與國(guó)家有關(guān)公共政策一致和協(xié)調(diào)。

第二是要建立和形成保證國(guó)家所有權(quán)政策不斷完善和有效實(shí)施的組織體系。其一是明確國(guó)家(立法和行政)的國(guó)家所有權(quán)政策決定和制定機(jī)構(gòu)、政策實(shí)施機(jī)構(gòu)、國(guó)有企業(yè)三種組織機(jī)構(gòu)在國(guó)家所有權(quán)政策方面的目標(biāo)和職責(zé)。其二是要形成國(guó)家所有權(quán)政策制定、執(zhí)行、監(jiān)督分離并相互作用、制衡的體系。要在政府(或行政)系統(tǒng)內(nèi)理順國(guó)家所有權(quán)政策制定及執(zhí)行的體系，保證政策的協(xié)調(diào)和有效，如要明確國(guó)家出資人機(jī)構(gòu)按照政資分開(kāi)原則，是國(guó)家所有權(quán)政策的執(zhí)行者，可以參與制定，具體明確有關(guān)職責(zé)。其三要逐步建立保證國(guó)家所有權(quán)政策實(shí)施的法規(guī)體系。

與國(guó)有企業(yè)有關(guān)的經(jīng)濟(jì)法及反壟斷法等要進(jìn)一步健全，如必須明確除非有法律明確規(guī)定，反壟斷法適用于國(guó)有企業(yè)。針對(duì)不同類型國(guó)有企業(yè)分類立法，我國(guó)公司法適用國(guó)有公司，目前可能首先要考慮出臺(tái)規(guī)范政府直接干預(yù)較多的平臺(tái)類投資公司的法律，分類出臺(tái)具體明確不同類型企業(yè)國(guó)家股東及其代表責(zé)任的法律。對(duì)不同的國(guó)有企業(yè)要考慮利用公司章程、國(guó)家合同等法律形式，具體明確對(duì)國(guó)企的規(guī)范。

國(guó)有企業(yè)應(yīng)按功能作用與產(chǎn)業(yè)性質(zhì)改革

從基本面看，根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下國(guó)有企業(yè)的基本功能和產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，國(guó)有企業(yè)可以分為兩大類：特殊產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域和一般產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。對(duì)不同的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國(guó)家所有權(quán)政策將有所不同。

特殊產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域是存在著市場(chǎng)失效問(wèn)題，與國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和廣大公眾利益有關(guān)，國(guó)家必須或有必要投資的領(lǐng)域。該類產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，還可以再分為安全、自然壟斷、重要基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)幾類。

這類產(chǎn)業(yè)或事業(yè)有三個(gè)突出特征：一是由于技術(shù)進(jìn)步、環(huán)節(jié)可分性、“替代業(yè)務(wù)”出現(xiàn)，整體或在部分環(huán)節(jié)會(huì)有競(jìng)爭(zhēng)性，但總體地看由于費(fèi)用劣加性和規(guī)模經(jīng)濟(jì)等原因，業(yè)務(wù)往往是自然壟斷或準(zhǔn)自然壟斷或是寡占競(jìng)爭(zhēng)型。二是服務(wù)于廣大國(guó)民的公益性顯著。三是產(chǎn)業(yè)事業(yè)發(fā)展相對(duì)較易受政治因素或社會(huì)政治及經(jīng)濟(jì)的歷史傳統(tǒng)影響。

一般行業(yè)領(lǐng)域都是競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)，包括戰(zhàn)略的產(chǎn)業(yè)，主要是支柱產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，也包括非戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)。

所謂戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，主要指該產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作用重大，例如技術(shù)含量高的同時(shí)經(jīng)濟(jì)前景大的所謂“戰(zhàn)略性的新興產(chǎn)業(yè)”和支撐或拉動(dòng)作用大的支柱產(chǎn)業(yè)，包括能源產(chǎn)業(yè)、基本原材料產(chǎn)業(yè)、重要的裝備產(chǎn)業(yè)、IT電子產(chǎn)業(yè)中的某些領(lǐng)域及重要的流通產(chǎn)業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)往往都有生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)的特性，但主要靠以技術(shù)和資本實(shí)力為基礎(chǔ)的競(jìng)爭(zhēng)力決定產(chǎn)業(yè)的水平能力，不存在自然壟斷問(wèn)題，不使用自然形成的稀缺的公共資源(如頻率、航線、特殊地理位置(碼頭、機(jī)場(chǎng)等))。

能源和原材料企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力與自然資源擁有情況有關(guān)，但由于資源開(kāi)發(fā)水平與技術(shù)能力有關(guān);資源開(kāi)發(fā)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性與技術(shù)和資源的具體情況(如礦的規(guī)模和結(jié)構(gòu)及與生產(chǎn)地或消費(fèi)地的遠(yuǎn)近等)相關(guān)因而差別很大;資源集中地和消費(fèi)地往往不一致，以及存在廣大的市場(chǎng)或消費(fèi)者，因而存在多種可行的產(chǎn)業(yè)鏈或商業(yè)的發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)的組合模式。

競(jìng)爭(zhēng)具有全球性，因此能源和原材料產(chǎn)業(yè)本質(zhì)上是競(jìng)爭(zhēng)性的，盡管由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)可能會(huì)引致出寡頭競(jìng)爭(zhēng)，但成為寡頭的經(jīng)濟(jì)性與特殊產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的情況是不同的。將一般產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域分為戰(zhàn)略和非戰(zhàn)略兩類，不僅是因?yàn)閼?zhàn)略產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域重要，對(duì)這些產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展，國(guó)家可能要給予特殊的政策支持，如果涉及自然資源還要有相應(yīng)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制。

目前的中國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局的數(shù)據(jù)，表明中國(guó)實(shí)際的國(guó)家所有權(quán)政策，是將特殊領(lǐng)域和一般產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中的多數(shù)戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，作為國(guó)有經(jīng)濟(jì)投資布局的重點(diǎn)，國(guó)有經(jīng)濟(jì)在這些產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的份額較大。

調(diào)整國(guó)家所有權(quán)政策與國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局關(guān)系

國(guó)家所有權(quán)政策與國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局及其調(diào)整政策有密切關(guān)系。某種意義上，兩個(gè)政策只是針對(duì)同一問(wèn)題的不同視角。二者的交集，是對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)功能作用目標(biāo)的基本認(rèn)識(shí)。不同的是，國(guó)家所有權(quán)政策還要包括對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)規(guī)范管理的內(nèi)容，即同時(shí)著眼于國(guó)有經(jīng)濟(jì)如何管理(及定位)，有管理工具手段的含義和內(nèi)容。而國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和調(diào)整的政策，主要著眼于如何確定合理的國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和調(diào)整的原則、結(jié)構(gòu)，調(diào)整的步驟程序及條件，包括如何與其他情況及政策配合(如與資本市場(chǎng)配合安排)內(nèi)容，根據(jù)國(guó)家政策等確定購(gòu)股者條件等有關(guān)的內(nèi)容和政策安排。

國(guó)家所有權(quán)政策和國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局及調(diào)整政策的關(guān)系，總體的看，是前者指導(dǎo)后者，國(guó)家所有權(quán)政策中有關(guān)國(guó)有經(jīng)濟(jì)投資方向和功能目標(biāo)的政策，將影響對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局現(xiàn)狀的評(píng)估及調(diào)整方向設(shè)計(jì)，亦對(duì)布局調(diào)整方案的具體設(shè)計(jì)和實(shí)施有影響。但是國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局及其調(diào)整的實(shí)際方案，亦對(duì)國(guó)家所有權(quán)政策，尤其是階段性的國(guó)家所有權(quán)具體政策會(huì)有影響。當(dāng)調(diào)整的實(shí)際進(jìn)程由于資本市場(chǎng)或其他原因與目標(biāo)方案有所不同時(shí)，國(guó)家所有權(quán)具體政策亦相應(yīng)需調(diào)整明確，否則政策難以有效管理和實(shí)施。